荐读|探索一条符合中国实际的乡村振兴之路 ——浙江省农村全域土地综合整治的实践与前瞻
近年来，浙江省深入实施“千村示范、万村整治”工程，积极推进全域土地综合整治试点工作，有力推动了美丽乡村建设。可以说，浙江农村全域土地综合整治，既顺应当代国际乡村治理和生态修复发展大势，坚持全域规划、全要素整治、全产业链发展，又充分发挥我国土地制度优势，坚持从实际出发打好农村土地管理组合拳，构筑起乡村振兴战略实施的重要平台，成为我国农村土地制度创新的又一成功范例，值得深入总结探讨。
一、浙江农村全域土地综合整治领跑全国
近年来浙江省美丽乡村建设成绩斐然，得益于“千村示范、万村整治”和“两山”理论的生动实践，得益于“三改一拆”“五水共治”“四边三化”专项行动持续开展，得益于农村土地整治、高标准农田建设、破解农民建房难专项行动和农村土地制度改革等农村土地管理系列组合拳。全域土地综合整治试点，则是上述一系列行动、措施的集成和深化，其改革力度、实践成效和示范价值均居于全国领先地位。概括而言，浙江农村全域土地综合整治的基本理念和主要做法包括以下三个方面。
坚持全域规划，以优化生产、生活、生态空间格局夯实乡村振兴基础
浙江农村土地综合整治试点坚持把科学规划放在首位，着力以科学规划引领整治实践，提高资源环境承载力，夯实乡村振兴的自然基础。一是以整乡整村为对象，按照“全域规划、全域设计、全域整治”的理念，统筹全域生产、生活、生态空间，统筹山水林田湖路村系统治理，优化国土空间开发格局。二是以土地利用总体规划为基础，加强多规融合，重点落实“缩减自然村、拆除空心村、改造城中村、搬迁高山村、保护文化村、培育中心村”的要求，优化村庄布局。三是结合村土地利用规划编制，探索农村土地精细化管理。具体做法，各地结合实际各有侧重。
杭州市西湖区经过多年发展，目前仍保留为农村形态的有双浦、三墩两个镇，其所面临的土地利用问题在城乡结合部具有典型性，即耕地利用碎片化、非农化，耕地抛荒或用于堆场、温室甲鱼塘等问题突出，非农化比例高达85%以上；村庄用地无序化，沿山沿路、房前屋后、院内院外违法建筑随处可见；农村产业发展低小散，加工、销售和住宿“三合一”现象普遍，违建房屋出租混乱。西湖区针对上述问题，率先组织编制了双浦、三墩两镇农村全域土地整治规划，统筹推进拆违控违、治水剿劣、田园清洁、矿山治理、土地流转、水田垦造、现代农业发展、美丽乡村建设、城中村改造提升、小城镇环境综合整治等十大行动。其重点，一是科学开发利用，按照“总量锁定、流量弹性”的思路，通过建设用地复垦，腾挪集聚、增减挂钩，整合优化建设用地空间布局；二是严格控制保护，将建设用地复垦新增耕地与周边优质耕地进行连片化整理，与永久基本农田一起进行集中连片保护；三是强化整治修复，建立土地整治激励机制，加大耕地、废弃矿山等修复力度，优化生态格局。
位于杭州市余杭区的良渚新城项目区，拥有“近郊贴城”的区位优势、底蕴深厚的良渚文化以及丰富多样的农业资源和特色产业。项目区范围涵盖东塘河等5村，其土地综合整治规划坚持生态红线不突破、耕地不减少质量有提升、建设用地不增加的原则，统筹农田垦造、水系梳理、景观提升、散落村居撤并、保留村庄建筑改造、村镇环境治理、产业集聚升级、生态环境修复等，着力优化乡村土地利用格局，支撑集田园景观、时尚休闲、农旅文创、智慧有机农业、科普体验为一体的田园城市建设。规划将以水环境治理、公共滨水景观建设为主的生态基础设施与以田园景观为载体的发展空间留白相结合，打造宜居、宜业、宜游的综合性农业公园，改善和提升区域公共环境，从而增加土地价值，带动远期城市空间的优化发展。
宁波余姚市梁弄镇地处四明山区中心，抗日战争时期是浙东四明山抗日根据地的指挥中心。梁弄镇坚持以全域土地综合整治为龙头，引领革命老区全面小康样板镇建设。该镇突出多规融合，全面评估现有各项规划执行效果，以土地利用总体规划为底盘，整合产业优势再造、公共服务导入、人居环境重塑、文旅功能提升、乡村文脉传承等多种目标和发展诉求，精心编制《梁弄镇全域土地综合整治实施方案》，全域规划优化生产、生活、生态空间，全域设计保护提升生态、业态、文态、形态，全域布局农地整理、耕地垦造、村庄迁并、产业进退和生态治理等整治工程。到去年底，全镇完成生存环境低劣片区人口“内聚外迁”、零星村庄迁并集中、地质灾害避让搬迁和低小散乱污企业整体腾退，垦造耕地1000余亩，复垦建设用地近800亩，建成商务会展教育培训产业基地和4万余亩特色四季鲜果基地，初步实现生态优、乡村美、产业特、文明浓、农民富、集体强的目标。
地处浙东南沿海的温岭市，人口密度超过1300人/平方公里，人均耕地仅有0.44亩。近年来，温岭强化全域土地综合整治的先导作用，努力缓解土地瓶颈制约。2017年，温岭完成246个村的规划编制，利用村庄原有布局实行弹性规划，许多农民因此受益。全年审批农民建房6729间，是前两年总和的2倍多，其中利用存量土地审批农民建房5550间，占总数的82.4%。2018年，温岭遵循“减量、集聚、整合、提升”的思路，组织编制横峰大道两侧15个村的土地利用规划，通过整村搬迁复垦，人均村庄用地从86平方米降到51平方米，产生流量建设用地1322亩；耕地内部非耕地零星图斑数减少1321个，减少比例达到100%。
坚持全要素整治，以构建山水林田湖生命共同体激发乡村振兴活力
浙江农村土地整治从标准农田建设到“千村示范、万村整治”，再到全域土地综合整治，既是整治范围日益拓展的过程，更是整治内涵不断深化的过程，其根本标志就是整治对象从农田单要素整理日益走向“山水林田湖路村”全要素整治，整治目标由增加有效耕地面积、提高耕地综合产能走向构建“山水林田湖”生命共同体，筑牢乡村振兴的生态基础。一批全域土地综合整治的典型相继出现，为乡村振兴提供了持久和强劲的动力。
地处浙江中部的武义是“八山半水分半田”的山区县，也是浙江下山脱贫的发源地。近年来，武义以异地搬迁为突破口，将土地整治与下山脱贫、地灾隐患点“三年清零”、美丽乡村建设、民宿经济发展、环境综合整治等有机整合，积极打造全域土地综合整治平台，统筹开展高标准农田建设、宜耕土地开发、农用地整理、建设用地复垦、低效用地再开发、废弃矿山综合治理等各项工程，分期分批对农用地、建设用地和未利用地实施综合整治。己有425个自然村、51106人实现异地搬迁。“十二五”期间建成高标准农田14.67万亩，垦造耕地7530亩，向外有偿调剂新增耕地1.11万亩。农田集中连片、建设用地集中集聚、空间形态集约高效的土地利用格局初具雏形。
温州市苍南县龙港镇中对口村, 过去以布脚料加工、褪色染料加工、初级气流纺、废旧衣服收购等为主业，村庄环境脏乱差，房屋安全隐患多，集体经济薄弱，是名副其实的后进村。近年来，该村以开展农村土地综合整治为突破口，深度推进山水林田湖综合整治。其主要做法，一是念好“拆字诀”，有步骤地依法拆除违法建筑；二是念好“整字诀”，拆建并举、拆绿并进、拆复同步，全面提升村容村貌；三是念好“建字诀”，集聚建设农民新居和公共设施。已完成综合整治面积101亩，拆除第一批危旧房300间，建成第一期美丽民居586套，利用拆后复垦土地35亩建设现代农业示范园，初步绘就一幅“小桥流水、粉墙黛瓦、柳枝低垂、西风斜阳”的美景，极大提高了村民的获得感和幸福感。
建德市钦堂乡葛塘村从昔日“扁担挑不进、院落脏乱差、娶媳妇困难”的村落，近年来一跃而成“庭院精巧、道路宽敞、山清水秀”的美丽乡村，也得益于全域土地综合整治。葛塘村以编制实施村庄总体规划和田园综合体、夜间景观、休闲民宿等子规划为基础，拆违、整治和建新一起抓，全面打造美丽田园、美丽庭院、美丽村庄，着力放大土地整治的整体效应。已完成拆违和旧村改造3万平方米，合理调配农民宅基地，新建农房65幢，参与美丽庭院创建的农户达到85%以上，全面实施河道整治及整村绿化工程，村庄面貌实现大变样，被村民称赞“三年干了三十年想干的事”。
坚持全产业链发展，以创新“土地整治+”模式释放乡村振兴潜能
浙江全域土地综合整治的崛起，不仅带来了土地整治内涵和外延的变化，也促进了土地治理方式的革新，特别是推动了以土地整治为平台和纽带的全产业链发展，如“土地整治+现代农业”“土地整治+农村旅游”“土地整治+生态建设”“土地整治+乡风建设”等等。“土地整治+”模式的出现，有效延长了土地整治的产业链、价值链和生态链，极大丰富了土地整治功能，为实施乡村振兴战略提供了强劲动力。
西湖区按照“土地整治+”模式在双浦、三墩两镇推进十大行动，环境、生态、保护、民生、经济全方位发展，交出了靓丽的“五本账”。一是环境账。通过城中村改造、小城镇综合环境整治、拆违控违等行动，区域环境面貌发生蝶变，“脏乱差”变成“大花园”。二是生态账。以治水剿劣、矿山治理为抓手，大力实施生态修复工程，境内30条劣V类河道全部摘帽，水清岸绿的美景重现。三是保护账。大力开展田园清洁和水田垦造行动，优质耕地全面恢复，低端业态全部清除，土地管理秩序井然。四是民生账。在综合整治基础上全面实施美丽乡村建设，居住环境显著改善，生活品质大幅提升。五是经济账。生态优势最终转化发展优势，农民收入增加、集体经济增强、产业项目增多、发展空间增大。
衢州市衢江区三年前启动富里农村综合改革试验区建设，涉及2个镇6个行政村。试验区着力打造丘陵盆地区域全域土地综合整治的样板工程，从根本上改善区域农业生产条件和农居环境，进而实施“土地整治+美丽乡村建设+现代农业+特色产业”。主要包括：以垦造耕地、高标准农田建设和耕地质量提升为基础，培育农业信息化产业，加快发展智慧农业；实行大项目、大统筹、大整治运作，推动农地流转和“三权分置”，发展规模化、集约化现代农业；统筹村庄用地整治、农村危旧房改造、村庄基础设施完善等，促进新农村建设与特色民居相结合、农产品消费与健康养生相结合，提升村庄整体风貌，建成特色精品村庄。
余姚市梁弄镇量身定制土地整治与美丽乡村建设项目联动机制，推动多种“土地整治+”模式落地。通过“土地整治+特色现代农业”，建成半山樱桃基地、百果园、盆景植物园等一批特色四季鲜果园，仅水果一项就助农增收人均1万元以上；通过“土地整治+人口内聚外迁”，建成3个农民集中安置小区，引导近7000农民移民下山；通过“土地整治+空间资源盘活”，引进台湾健峰培训城、四明湖国际会议中心，以及山水绿活、紫溪原舍、一亩稻田等一批康养民宿新业态，吸引中国机器人峰会永久落户；通过“土地整治+生态环境整治”，建成横坎头抗日根据地旧址、四明湖滨水生态湿地公园等一批旅游景区，文旅、会务、培训成为主导产业，2017年，该镇农民人均收入超过宁波市平均水平，镇级财政收入突破3亿元。
二、推动全域土地综合整治向纵深发展
浙江全域土地综合整治试点开局良好，涌现出一批典型，受到各方肯定。但制度创新没有坦途，全域土地综合整治也面临各种困难和挑战。正如《调研报告》所言，伴随着工业化、城镇化和农业现代化的加快推进，浙江农村发展不充分和城乡发展不平衡的问题依然存在，农村用地结构散乱和土地利用粗放的现实困局尚未扭转，农村规划滞后和耕地保护的压力仍然很大，新增用地需求增加和违法问题仍较突出，农村集体土地“不会管、不愿管、不敢管”的现象仍然普遍，农村土地政策制度供给不足的困难亟待破解。整体看，浙江确实到了开展全域土地综合整治的新阶段。浙江在全省实施全域土地综合整治与生态修复工程，这是新阶段浙江农业农村发展的重大部署，必将在全国产生重大示范效应，有必要深入借鉴国际经验、把握发展实际，进一步加强顶层设计，做好制度储备。
把握全域土地综合整治的国际大势
发达的城市与发达的乡村并存，是国家现代化的重要标志。而在发达国家乡村现代化过程中，土地政策特别是土地整治都起到了基础性作用，成为乡村振兴的基本手段。撇开社会制度、发展阶段、人口状况等因素不论，发达国家在长期乡村治理中所形成的一些理念和做法，可供我们借鉴。
1.因地制宜
由于基本国情和社会背景不同，发达国家土地整治各具特色，形成了多种模式，典型的如日本“造村运动”、韩国“新村运动”、德国“村庄更新”、荷兰“土地整理”、瑞士“乡村建设”、法国“领土整治”、美国“小城镇建设”、加拿大“农村协作计划”等，都取得了成功。其中，日本战后以振兴农村为目标的“造村运动”，更是充分挖掘本地资源，因地制宜打造“一村一品”，形成了为世人称道的地方特色发展模式，实现了乡村的可持续性繁荣。
2.乡村美化
通过营造优美的自然环境、浓郁的乡土气息、完善的基础设施，来彰显农村独特价值，提升农村吸引力，是发达国家农村土地整治的共同追求。瑞士的“乡村建设”最为典型。针对人口城市化带来的农村衰落、农民减少，瑞士政府通过财政补贴和鼓励商业贷款，支持乡村完善基础设施和公共服务，美化乡村自然环境。对乡村的持续性改造，造就了今日瑞士风景优美、舒适宜人、生机盎然的田野风光，为人们休闲娱乐和户外旅行提供了好去处，也使瑞士成为发达国家农村现代化的样板。
3.多元价值
发达国家在土地整治实践中逐步引入绿色低碳理念，注重自然修复，强调将乡村社会的生态价值、文化价值、旅游价值与经济价值等相结合，改善乡村生活质量，促进地方健康持续发展。德国的“村庄更新”起步于20世纪初期，主要是土地调整，到20世纪90年代后，则更多融入了生态修复理念，乡村的文化价值、休闲价值和生态价值被提升到和经济价值同等的重要地位。荷兰的“农地整理”在1970年以后也由过去单方面强调农业发展，转向可持续农业、乡村旅游和服务业发展等多目标体系建设。
4.城乡共生
城乡融合共生、互惠共荣，是发达国家高度工业化、城市化后普遍采取的发展策略。美国为解决城市中心过度拥挤、环境恶化等“大城市病”，自1960年代开始推行“示范城市”计划，以完善农村公共服务体系和城乡交通条件为基础，建设富有个性化功能的中小城镇，带动乡村地区的发展。法国的农村改革包括一体化农业发展和领土整治两方面内容，主要措施就是建立农业与工商业、城市与农村的利益共同体，优化社会资源配置，加快乡村现代化建设，促进城乡均衡发展。
5.协同自主
将政府政策支持与农民自主发展相配合，创造低成本推动农村跨越式发展，是发达国家乡村治理的典型模式。韩国20世纪70年代的“新村运动”，是由政府支持兴建农村基础设施，建设专业化生产基地，培育互助合作型农协，创造条件让农民自己建设和管理农村，焕发乡村活力。加拿大1998年颁布的《农村协作伙伴计划》，也是通过在政府部门与村民之间建立新型的合作伙伴，帮助农民改善生产生活条件，促进农村现代化。
找准全域土地综合整治的时代方位
农村全域土地综合整治既要借鉴各国有益经验，对标国际标准，更要结合我国实际，找准发展要求和时代方位。
开展全域土地综合整治，是实施乡村振兴战略的关键之举。党的十九大提出实施乡村振兴战略，是从党和国家事业全局出发，针对“三农”这个关系国计民生的根本性问题作出的重大决策。土地不仅以其生产支持功能和空间承载功能支撑着农村一二三产业的发展，也以其生态调节功能和文化传承功能影响着农村生活品质的提升，更以其自然增值和资本增值决定着农民家庭财产的增长，在乡村振兴中承担着举足轻重的作用。但现实中农业供给质量有待提高、农业综合生产能力和市场竞争能力不足、农村基础设施欠账较多、农村环境和生态问题比较突出等也表明，农村土地的多重功能尚未有效发挥，潜在价值没有充分释放。从直观上看，耕地保护碎片化、空间布局散乱化、土地利用低效化还比较普遍，农村土地“用不上、用不好”问题比较突出。针对存在的问题，需要进一步创新农村土地制度、加大农村土地政策供给，开展全域土地综合整治无疑是其重要一环。浙江试点实践证明，全域土地综合整治可以有效治理农村土地碎片化、无序化、低效化问题，为增强农业生产能力、实施质量兴农战略奠定物质基础，为拓展“三农”发展空间、构建农村一二三产业融合发展体系打造基础平台，为传承提升优秀农耕文化、建设幸福美丽新家园注入生机活力，为释放农村土地资产价值、推动乡村自然资本加快增值增添强劲动力。要总结经验，由点到面，以更大力度、更实举措推进全域土地综合整治，更好支撑乡村振兴战略的实施。
开展全域土地综合整治，是推进生态文明建设的根本要求。党的十九大把坚持人与自然和谐共生作为坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，强调建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，统筹山水林田湖草系统治理。践行“两山”理论，统筹山水林田湖草系统治理，农村是主战场。浙江试点实践证明，在农村开展全域土地综合整治，一方面为统筹山水林田湖草系统治理从理念到行动搭建了工程载体，提供了有力抓手，另一方面探索出一条以绿色发展推动乡村振兴的有效途径，使乡村振兴与生态文明建设在战略目标和路径上取得了高度统一。但是，目前全域土地综合整治的覆盖面还不够广，内容方法还有待完善，特别是需要根据构建“山水林田湖”生命共同体的要求进行深化。这也是生态文明建设赋予全域土地综合整治的时代课题。
坚持以系统思想指导全域土地综合整治
无论是发达国家乡村治理中多元价值、城乡共生、协同自主等理念，还是浙江全域土地综合整治试点的全域规划、全要素整治、全产业链发展等做法，都贯穿着系统思想，是系统思维方式和系统工程方法的成功应用。未来实施全域土地综合整治与生态修复工程，也要始终坚持这一思想方法。
系统思想是生态文明建设的根本思想观念。“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树”，深刻揭示了自然生态系统各要素之间的共生关系。全域土地综合整治要按照“山水林田湖是一个生命共同体”的系统思想，梳理分析全域土地资源开发利用的生态过程，统筹推进山水林田湖草整体保护、系统修复和综合治理，为打造人与自然和谐共生发展新格局奠定坚实基础。
全域土地综合整治要坚持把全域规划放到首要地位。全域规划是系统思想的集中体现。要利用乡村振兴战略规划编制契机，加强空间规划与发展规划的协调衔接，强化多规融合，统筹生产、生活、生态空间安排，统筹产业发展、农房建设、基础设施、公共服务、公益事业、生态保护、历史文化保护各项用地，统筹控制总量、优化增量、盘活存量、释放流量、实现减量各项要求，引领全域土地综合整治科学、规范推进。要适应全域土地综合整治要求，深化乡级土地利用总体规划，组织编制村土地利用规划，准确把握乡村特色、地域特征、农村实际、发展现状和功能定位，合理划定农业生产、村庄建设、产业发展和生态保护等功能分区，确保土地集约、高效、合理利用。
全域土地综合整治要在坚持全要素整治基础上突出重点。坚持“山水林田湖路村”全要素整治是系统思想的具体落实，也是全域土地综合整治的核心要义。要按照乡村振兴战略的总要求，全面开展农村用地空间治理、农用地整治、农村建设用地整治和生态环境整治，统筹推进村庄建设用地整治、各类违章建筑违法用地整治、废弃矿山整治、人居环境整治、美丽清洁田园建设各类行动，着力建成农田集中连片、建设用地集中集聚、空间形态高效集约的美丽国土新格局。要坚持全域整治与重点整治相结合，重点对农田进行连片提质建设，对存量建设用地进行盘活利用，对美丽乡村和产业发展用地进行精准配置，对农村人居环境进行修复治理。沿海农村和内地农村、城郊农村和传统农村、经济发达农村和经济薄弱农村实际差别较大，要因地制宜探索符合本地情况、独具区域特色的土地综合整治模式和路径，合理确定整治目标、整治方式、整治工程，尽力而为、量力而行，防止急功近利、大拆大建。
全域土地综合整治要全面加强体制机制创新。全域土地综合整治是一项十分复杂的系统工程，必须加强体制机制创新，加强制度供给，为工程实施创造良好环境。要坚持村民主体地位，建立和完善村级组织自主管理、自主服务、自主教育、自主监督的农村土地民主管理机制，涉及建设用地规划选址、新农村建设、整治工程实施、土地权属调整、土地指标调剂和收益分配等事项，要主动听取农民群众意见，争取大多数群众的支持。要深入推进农村土地管理制度创新，改革农村宅基地制度，推进永久基本农田保护、规划空间和计划指标管理以及城乡建设用地增减挂钩制度创新，形成支持全域土地综合整治、实施乡村振兴战略的农村土地制度体系。要加大财政资金支持力度，探索社会资本参与全域土地综合整治，创新农村金融产品和金融服务。要加强组织领导，建立多部门协作推进工作机制，完善工程实施情况考核评估制度，保障全域土地综合整治有力有序有效推进。
作者单位：中国科学院大学国家土地科学研究中心
来源：《浙江国土资源》杂志2018年第10期，发表时略有删减