【荐读】义乌市农村土地制度改革与乡村振兴的十大契合点
2015年3月，义乌市被列为全国农村土地制度改革试点地区，承担农村宅基地制度改革试点任务；2016年9月，原国土资源部又部署义乌市统筹开展农村集体经营性建设用地入市和土地征收制度两项改革。试点开展以来，义乌市紧紧围绕中央部署，严格落实自然资源部和省委、省政府要求，以“让人民满意”为改革原动力，坚持党委负总责、党政一把手亲自抓、市域一盘棋推进，妥善处理好农民与土地的关系，系统破解了“人、地、钱”问题，保障了农民基本权利，增加了农民财产性收益，广大农民获得感明显增强。2017年底，经专业统计机构专项调查统计，农民对义乌市农村土地制度改革工作整体满意度为85.8%，90%以上的农民认为，通过改革，农村集体经济、整体环境得到了改善。
义乌市改革试点得到了自然资源部等相关部委和浙江省委省政府的充分肯定。义乌首创首提、先行先试的宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”已上升为中央顶层制度设计，写入了2018年中央一号文件。浙江省委书记车俊、省长袁家军都对义乌市农村土地制度改革工作和宅基地“三权分置”做法作出重要批示，要求在全省推广义乌做法。2018年5月25日，在自然资源部召开的农村土地制度改革推进会上，义乌市作了先进典型发言。
通过改革，义乌市实现了十个转变，这正是农村土地制度改革与乡村振兴的契合点。
一、发展方式从单轮驱动向双轮驱动转变
改革以来，义乌市改变以往的发展思路，由新型城镇化转为城乡融合发展，系统破解“人往哪里去、钱从哪里来、空间在哪里”难题，不再让农村为了城市发展不断失血，通过打造精品村落、精品线路，为乡村振兴提供建设样本。
义乌市把城市设计的理念延伸到美丽乡村建设，以一星级创建样板村、精品线沿线村、高铁高速沿线村、义乌江南江沿线村等为重点，打造出一批精品村落、精品线路，实现以点带面、串点成线、点面结合，使盆景变风景，带动乡村振兴。注重把绿水青山转化为金山银山，千方百计推进农民致富增收。通过深化农村土地制度改革、大力发展现代农业、农村休闲旅游和农村电子商务等，招引实施生态文化旅游等项目，加快农村集体经济发展和增加农民收入。如大陈镇马畈村，2017年8月发动村民众筹，几天内共众筹资金640万元，签订了多个产业招商和合作项目；义亭镇缸窑村引入安徽商会等总投资1.8亿元的开发项目。
二、乡村振兴从单一的新农村建设向全域整治转变
从上世纪90年代开始，义乌市开展了新农村建设。1999年义乌市颁布实施了《义乌市旧村改造暂行办法》，并于2001年作了修改完善，主要是采取以四层半垂直房为主的1.0旧改模式；2009年出台《义乌市城乡新社区建设实施办法》，实行高层公寓和垂直房结合的2.0组合改造模式。通过十多年的努力，142个村完成了1.0模式改造，89个村实施了高低结合的2.0模式改造，村庄面貌和农民居住条件得到了一定程度的改善。但由于改造规划单一乏味，公共配套设施建设等相对不足，导致城市品质始终无法得到有效提升，农村也是千篇一律，毫无特色。
为此，义乌市深入调研，积极探索，按照“生态优先、保护优先、节约优先”的原则，将农村更新改造和全域土地综合整治相结合，对乡村生态农业建设空间进行全域优化布局、对“田水路林村”进行全要素综合整治、对高标准农田进行连片提质建设、对存量建设用地进行集中盘活挂钩、对新农村和产业融合发展用地进行集约精准保障、对乡村人居环境进行统一治理修复。
以义乌市佛堂镇坑口村为例，该村地处佛堂镇东部，位于南江江畔，属偏远小山村。该村共有4个自然村，户籍人口109户227人，其中农业户口203人，全村耕地面积85亩，原村庄建设总用地为29亩，其中主村18亩，3个自然村11亩。大部分为老旧破房，基础配套几乎为零。由于村庄规模小、布局分散，以及地理环境、交通条件等因素的制约，坑口村集体经济较为薄弱，村民年均人收入仅万元左右，远低于全市3.3万元的平均水平。2015年以来，借助农村土地制度改革东风，通过农村更新改造和全域土地综合整治，坑口村的面貌发生了翻天覆地的变化，不仅“生态宜居”的蓝图正在变成现实，还将实现“产业兴旺”的梦想。
义乌市按照城乡规划，在不同区域探索农民住房保障的多种实现形式，由“一户一宅”向“户有所居、住有宜居”转变。
一是城镇规划红线范围内，实施城乡新社区集聚建设，实行“户有所居”。允许农民以合法宅基地占地面积1∶5置换权益面积。按照“1+X”原则，在保证必要居住条件的前提下，允许置换成高层公寓、工业仓储、商业用房或选择货币补偿。鼓励置换权益上市交易，政府确定最低保护回购价。截至目前，全市已建集聚建设高层公寓项目7个，总建筑面积227万平方米，总套数11885套，已安置9284套，其余已签订协议；已建配套产业用房项目7个，总建筑面积81.2万平方米，可将1.5万农民纳入城市生活。新社区集聚建设模式比传统垂直房改造模式节约土地51%，比村庄现状用地节约36%。
二是城镇规划红线范围外，推行美丽乡村建设，落实“住有宜居”。近郊村按照用地总规模控制实施更新改造，已经核定用地规模农村97个，67个村完成选位，59个村已开工改造。远郊村实施“异地奔小康”工程，已有40个村完成或正在实施农民下山脱贫，已建安置项目5个，总建筑面积80万平方米，可安置农民7700人。
三是多渠道优先保障住房困难户和D级危房户建房，确保“住有所居”。把解决住房困难户和D级危房户住房问题列为义乌市十大民生实事，通过选择本村、中心村或集聚小区的高层、多层公寓房，以及垂直房、货币等方式解决住房难题，现已解决住房困难户5010户，修缮治理和拆除危旧房29635户。
四、农民住房从单一居住保障向多重属性转变
改革前，农村宅基地只是用于保障农民的基本居住权利；改革后，义乌市基于宅基地“三权分置”的制度设计，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权，既激活了宅基地的财产权益，又不让农民流离失所。
一是允许宅基地使用权有条件转让。已完成更新改造的村，允许在本市区域范围内跨集体经济组织转让，使用年限最高为70年，并按宅基地基准地价的20%向村集体缴纳土地所有权收益；未实施或正在实施更新改造的村，只能在本集体经济组织内部转让。在宅基地转让办理变更登记时，在不动产权证书备注栏规范注明宅基地所有权、资格权、使用权。截至目前，义乌市已办理转让登记311宗，其中跨集体经济组织37宗，集体经济组织内部转让274宗。义乌市人民法院还审理判决了55宗宅基地转让纠纷案件。
二是探索农村闲置房屋盘活利用。对于已完成新农村建设的村庄，义乌市依托电商和物流等产业优势，充分盘活农房资源，大力推进“百村电商”工程。目前已经培育了青岩刘、高桥、龙回等一批农村电商精品村，淘宝村达到134个，是全国最大的淘宝村集群。如“中国网店第一村”江东街道青岩刘村，该村年人均房屋出租收入近6万元，一年全村租金总收入达到1.02亿元。对于未开展更新改造农村的闲置房屋，义乌市结合小城镇环境综合整治行动，积极探索农房盘活机制，激活“沉睡的老屋”。如后宅街道曹村将老街两边的数十幢闲置和年久失修的老宅，统一流转承包给投资者修缮运行，打造成一条传统美食、传统工艺的文化街。首批涉及38家农户、总占地1500多平方米，农户可获得每年每平方米50元以上的经济收入。对于“异地奔小康”后无法实施复垦的废弃农房，义乌市因地制宜采取集体经营性建设用地入市和入股联营等形式发展民宿旅游。如上溪镇里美山村异地奔小康后，房屋由镇政府收回，并将12.06亩原宅基地和房屋以集体经营性建设用地入市用于旅游民宿开发；赤岸镇杨盆村异地奔小康后，110户农户将老房以联营形式参与开发休闲旅游隐居小镇项目。
三是开展宅基地使用权（住房财产权）抵押贷款。允许农村住房财产权抵押贷款，撬动了农民沉睡的巨额资产。义乌市率先建立了全国首个农村宅基地基准地价体系，使宅基地抵押贷款有了准确的价值评估标准。目前全市27家金融机构累计发放农民住房抵押贷款13547笔，贷款金额60.89亿元。盘活了农村沉睡的巨额资产，增强了农村发展动能。同时义乌市建立了农村住房抵押贷款风险补偿机制和抵押农房司法处置办法，缓释抵押贷款风险，保障承贷农户基本居住权益，防止农民流离失所。
五、宅基地使用从无偿无期向分类有偿有期转变
一是农房违法行为分类处置。义乌市尊重历史分类处置农房违法行为，全面实施不动产统一登记，完善宅基地用益物权。区分严重或轻微违法。对于超占面积少于一间（36平方米）、超建不超过一层的，列为轻微违法，经村集体按宅基地基准地价20年一次性收取有偿使用费后，允许农户办证。现累计有45220户农户交纳有偿使用费11.37亿元。其他情形属于严重违法，结合“三改一拆”予以拆除，全市农村拆违面积超380万平方米，665个村已通过“基本无违建村”验收。解决历史遗留问题后即可办证。但对收取有偿使用费的超占部分，不动产权证上用虚线标注不确权。现义乌市已完成权调入库45484户，累计发放农房不动产权证43867宗。
二是推行宅基地有偿配置。把群众首创制度化，更好地发挥市场配置作用，实现宅基地从永久无偿向分类有偿转变。允许宅基地有偿调剂。农村更新改造审批的宅基地资格权在落地前，如自愿退出的，由村集体统一回购，再以公开拍卖方式进行村内有偿调剂。鼓励宅基地有偿选位。宅基地落地以公开竞争方式进行投标，价高者得。试点以来累计收取有偿选位费43亿元，全市历年累计收取有偿选位费约123亿元，其中大部分用于村基础设施配套建设。
三是探索宅基地跨村跨镇街安置。在全省率先开展农村未利用建设用地统筹利用试点，用经济办法调整，市场的办法研究，探索通过宅基地跨村跨镇街安置等方式统筹利用农村集体建设用地。建立农村建设用地整备制度，成立镇街农村土地整备公司，将农村未利用宅基地所有权委托给整备公司，以市场化的方式，跨村跨镇街安置给有资格的农户。未利用宅基地跨村跨镇街安置是对宅基地“三权分置”法理实践的一次重要尝试，有效创新了宅基地落地方式，促进节约集约用地，盘活了农村闲置建设用地。2019年1月5日，义乌市举行了首次宅基地跨村跨镇街安置投标会，首批3个村79间宅基地全部顺利成交，帮助28户农户解决建房用地难题。投标总成交价款3636.61万元，村集体收益1540余万元，其余收益归街道农村土地整备公司统筹，用于和美乡村和公共事业建设，助推乡村振兴，让街道全体农村农民共享改革收益。
六、城乡用地从两头无序增加向节约集约转变
无论是以四层半垂直房为主的1.0旧改模式，还是高层公寓和垂直房结合的2.0组合改造模式，改造用地模式都比较粗放，大部分村人均用地规模都在145平方米左右，个别村甚至达到人均180-200平方米，改造后要新增近一倍的用地，造成了城市和农村两头增地的怪圈。为此，义乌市在改革中探索宅基地资源有偿退出，实现宅基地减量化，拓展城市发展空间。
一是实行宅基地总规模控制。统筹城乡规划引领城乡融合发展，城镇规划红线范围内的203个村，规划集中安置到41个社区；城镇规划红线范围外的329个农村，编制了“1（镇区、城市分区）+X（中心村）+Y（保留村）”的镇村规划体系，实行总规模控制，鼓励少占或不占耕地，规划建设富有特色的和美乡村。城镇规划红线范围内，城乡新社区集聚建设按人均最高35平方米、户均最高140平方米确定宅基地占地面积。城镇规划红线范围外，在和美乡村建设中，村庄用地总规模人均不超过100平方米，宅基地人均不超过30平方米，节余的村庄建设用地可以直接入市。
二是创新“集地券”制度设计。将宅基地使用权人自愿退出的宅基地以及农村低效闲置建设用地等进行复垦，验收合格折算成建设用地指标，即“集地券”。“集地券”是城乡建设用地增减挂钩新形态和升级版，可以交易和抵押，政府按40万元/亩设立最低保护价。截至目前，全市已完成“集地券”立项4311亩，验收2674亩，已全部统筹用于民生和重大产业项目。
三是退出宅基地用于再分配。自愿退出农村宅基地的，可以参加城乡新社区集聚建设，或进行纯货币化安置补偿。腾退的宅基地用于集体经济组织内部宅基地再分配的，回购价格由村集体参照宅基地基准地价与退出农户协商确定，如义亭镇田塘村通过宅基地收回再分配，解决了50户建房问题。
七、宅基地审批从政府行政管理向农村民主管理转变
以简政放权和民主自治为支撑，多方位完善宅基地民主管理制度，充分调动农村基层组织和农民参与民主管理的积极性，维护村集体的宅基地所有权。
一是自主规划。按照用地总规模控制原则，城镇规划红线范围外有146个村已编制村庄建设规划。积极开展“多规合一”的村庄发展一体化规划试点，在村域范围内将土地利用规划、村庄建设规划、生态环境保护与修复规划、乡村产业规划等专项规划融合成一个规划成果。截至目前，全市已完成5个村试点，今年正在开展100个村规划编制工作。
二是自主改造。根据批准的规划，由村集体自主、科学、高效配置村域内各类资源要素，建设富有地域特征、时代特色、乡土风情、文化传承的和美乡村，实现乡村生产、生活、生态的可持续发展。目前，全市714个行政村，其中142个村已按规划完成新农村建设。
三是自主分配。在核定的村庄规模范围内，由村民代表大会决定改造实施细则，明确农民建房分配方案，建房用地根据细则按程序报批。义乌市宅基地分户审批权限下放以来，各镇街已累计办理农村私人建房审批6.4万户。
四是自主处置。节余的村庄建设用地可以集体经营性建设用地入市，目前义乌市入市成交32宗，其中31宗为村节余的建设用地，总用地188.7亩，成交价款1.68亿元。
五是自主利用。宅基地可以在本村集体经济组织范围内有偿调剂和退出再分配，有需要的农户可以改善住房；宅基地落地前可以市场化配置有偿选位，价高者得；可以有偿退出复垦为“集地券”。
六是自主收益。义乌市规定，宅基地有偿选位费、有偿使用费、有偿调剂收益、“集地券”交易收益和奖补收入、宅基地转让所有权收益归村集体所有，主要用于村内基础设施、农田水利建设等公共事业建设，收益盈余分配实行民主管理，由村民（代表）大会讨论决定。改革以来，全市村级组织在改革中共获利67.62亿元，其中“集地券”收益10.7亿元，有偿选位费43亿元，有偿使用费11.37亿元，入市获利1.3亿元，留地安置货币补偿1.25亿元。
八、土地市场从单一国有建设用地市场向城乡统一建设用地市场转变
义乌市从完善农村集体经营性建设用地产权，明确入市范围和途径，建立交易和监督服务规则，完善收益分配机制等方面，建立健全入市政策，搭建入市交易平台，因地制宜拓展入市用途。
一是坚持农民主体地位，分类明确“谁来入市”。 明确入市主体是农村集体经济组织，将村股份经济合作社（村经济合作社）或其代理人作为入市实施主体。目前已经入市的32宗除了1宗为镇集体建设用地外，其他31宗入市主体均为村股份经济合作社。
二是坚持存量与增量并重，多规合一确定“哪些地入市”。 前期调查义乌市仅有农村集体经营性建设用地面积900亩左右，为此，义乌市提出了存量与增量并重的改革思路，对核定的村庄建设用地规模范围内的集体建设用地，均可按规划入市。同时，将入市土地界定为规划确定为除房地产开发项目外的经营性用途的农村集体建设用地。
三是坚持市场配置资源，以制度化管理规范“怎么入市”。义乌市构建统一的交易平台、交易制度、交易程序，进行规范管理，并借鉴国有土地有偿使用做法，全部由市土地矿产市场服务中心采用招拍挂出让、租赁等方式公开入市，并且不向村里收取任何手续费用。
四是坚持收益均衡共享，差别化调节“钱怎么分”。 通过核算入市成本和与征地收益对比，明确差别化的调节金征收比例。村庄规模范围内的经营性用地入市收益，在扣除“集地券”指导价（40万元/亩，保障基础收益）后按三级超率累进征收率征收调节金；村庄规模范围外的，“集地券”指导价部分则归镇街统筹。截至目前，全市已累计完成入市32宗，总用地面积145.59亩，成交价款1.7亿元，扣除增值收益调节金后，村集体获益超过1.3亿元。
九、征地补偿从支付补偿费用到多元社会保障转变
改革工作中，义乌市按照要求，完善被征地农民多元保障机制，增加农民收入。一是扩大保障覆盖面，参保人员的核定方式由原先的“整村或村民小组符合人均耕地0.2亩以下一次性参保”调整为“按征收耕地百分比换算人数参保”，试点以来共核定被征地农民参保80722人，涉及426个村。二是逐年提高保障标准，2018年义乌市被征地农民基本生活保障待遇低档标准提升至每人每月465元，高档标准提升至每人每月775元，均比2017年提高10%。三是引导被征地参保农民参加城镇职工基本养老保险，试点以来补缴67286人，占参保总人数的83.36%，月人均待遇提升至2005元。四是提升保障医疗待遇，参加职保的农民可以参加职工基本医疗保险，平均可提高医疗报销比例10%。五是减轻参加社会保障负担，对参保农民转职保一次性补交有困难的，由银行推出养老专项贷款产品。
同时创新留地安置方式，探索货币安置，政府参照基准地价进行货币化安置，2个试点村发放留地安置货币补偿款共1.25亿元，人均近11.2万元。2017年开始，对参加城乡新社区集聚建设的农村，采用人均5万元货币补偿加人均5平方米物业置换的方式安置，让村集体长远稳定分享土地增值收益。
十、土地征收从政府主导模式向群众全程参与转变
义乌市按照自然资源部土地征收制度改革的要求，在反复深入研究的基础上，对义乌市土地征收程序进行了改革，最核心的变化是原来的“两公告”合一并放在征地报批前，改革后的土地征收程序是：拟征收土地告知被征地单位→对拟征收土地现状调查确认→市政府将拟征收土地、补偿安置方案进行公告→召开村民（村民代表）会议→与被征地村集体经济组织签订土地征收补偿协议→征收土地方案报批→市政府将征收土地、补偿安置方案进行公告→组织实施→交付土地。
改革后程序的优点主要有三方面。
一是维护了群众合法权益。将拟征收土地公告放在村民代表会之前，更能体现土地征收全过程公开、透明，确保被征地农民的知情权、参与权、补偿权、申诉权、监督权。
二是保障了重大项目用地的顺利实施。征收前对可能出现的风险进行充分评估，在前期与被征地农民和村集体谈妥补偿安置方案，把土地征收权属纠纷、补偿争议等系列社会矛盾化解在土地征收报批之前，将大幅减少被征地农民的信息公开申请和行政复议、诉讼，有效保证被征收土地的及时交付。
三是提高了土地征收工作效率。改革后的征收程序，大幅缩短了土地征收工作时间。按现行的程序，土地征收方案批准后，市政府在10天内进行《征收土地方案》公告，公告期10个工作日；而后，国土资源部门对《征地补偿、安置方案》公告又要10个工作日，算上“两公告”审批时间，以及法定休息日，整个过程要超过一个月；若权利人申请补偿安置方案听证的，组织听证时间至少要15个工作日。改革后的征收程序，在《征收土地、补偿安置方案》公告后便可实施，与现行土地征收程序相比，至少可缩短35个工作日。
文章来源：《浙江国土资源》2019年第1期
