解读：“中央一号文件”释放了哪些教育政策红利
19.02.2015 15:44
本文来源: 教育局
自2004年以来，“中央一号文件”连续第十二次聚焦“三农”问题。与以往不同的是，今年的“中央一号文件”以有史以来最大篇幅论述了农村教育问题，极具战略意义。
从最基础的部分做起本来就是我们党的优良传统。现在就是要正本清源，修复党群关系，重新提振农民的信心。
农村教育有多重要
没有良好的基础教育做基础，没有农民的职业化，农业的现代化是不可想象的；同样，没有高质量的农村教育做保障，即使有职业化农民，也会因子女教育问题而迫使他们离开农村。
流动人口子女能否顺利完成义务教育，不仅直接关系到中国义务教育制度的贯彻落实，还关系到中国城市化发展的速度和水平，更关系到中国现代化建设能否顺利实现。
农村教育有哪些问题
城乡差别对待的二元化思想是一种“重城轻乡”的城市中心主义教育发展观和价值观，在这种制度思维指导下的教育政策和制度设计具有歧视农村的特点，违背了伦理上和法律上的正当性，违反了公民平等生存权、发展权和受教育权，背离了公正、和谐的现代教育价值理念。
实现城乡一体发展，不是让城乡一样发展，而是要扎根于农村本土、着眼于城镇化发展实际，凸显农村教育的本土特色，在城市与农村的互动中，实现农村教育的本土化发展。
近年来，国家有关部门已经出台了很多惠农政策，取得了部分成效。今年“中央一号文件”再次提出这些政策和措施，其目的是强化地方政府的执行力。
城镇化背景下农村教育有多重要
2月1日，中共中央、国务院《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》（以下简称今年“中央一号文件”）发布，这是自2004年以来，“中央一号文件”连续第十二次聚焦“三农”问题。与以往不同的是，今年的“中央一号文件”以有史以来最大的篇幅（在“拓宽农村外部增收渠道”和“提升农村公共服务水平”两处共计289个字）论述了农村教育问题，体现了党中央对农村教育问题的高度重视，全面展现了习近平总书记的“让社会变得更加公平正义”、“用法治维护社会公平正义”的执政理念。
目前，我国已经进入城镇化快速发展阶段。随着农村人口向城镇的大规模流动，城市人口过密和乡村人口过疏问题日益突出。与之相对应，县镇、城市大班、大校与乡村小班、小校的两极化现象越发明显，农村教育发展面临前所未有的新困境：村小和教学点人数越来越少、乡村学校基本办学条件配置越来越难、优秀教师越来越不愿意去农村任教、进城务工人员随迁子女在城市的受教育权益保障难题越来越多，等等。因此，在学界和政界，出现了许多“消灭农村教育，让农村孩子全部进城，享受与城市儿童一样的高质量教育”的声音。今年“中央一号文件”从国家粮食安全、社会公平正义、城乡一体发展、跨越“中等收入陷阱”的高度看待农村教育发展问题，极具战略意义。
发展农村教育有利于维护国家粮食安全
党的十八大报告明确提出,要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。从表面上看，城镇化是解决城市问题，但实质上是解决“三农”问题，城镇化和农业现代化是一个问题的两面，不可分割。从长远看，中国农业领域只需要1亿至1.5亿劳动力。但是，要实现农业现代化，这1.5亿人绝对不可能是老人、妇女和儿童，他们必须是有文化、懂技术、会经营的职业化农民。
没有良好的基础教育做基础，没有农民的职业化，农业的现代化是不可想象的；同样，没有高质量的农村教育做保障，即使有职业化农民，也会因子女教育问题而迫使他们离开农村。发展好现代的农村基础教育，不仅有助于留住一批有能力的人从事农业生产，确保国家粮食安全，还有助于加强新农村建设，让农民在农村就地过上城市的现代化生活，更有助于农村富余劳动力向城镇转移，整体提升城市人口的质量和城镇化的质量。美国经济学家米凯·吉瑟（Micha Gisser）的研究证明，在农村地区，教育水平每提高10％，将多诱导6％至7％的农民迁出农业，按照净效应，它将把农业工资提高5％。大量研究表明，投资贫困地区和弱势群体比投资经济发达地区能够获得更大的收益。农村教育是农民、农业、农村工作的重要组成部分，在农村经济社会发展中具有基础性、先导性和全局性的重要作用。教育作为社会可持续发展的重要内容和动力机制，必须着力于提升国民素质，特别是农村人口和弱势群体的综合素质。
发展农村教育有利于推进社会公平正义
党的十八大报告提出,“大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜”。城镇化进程的快速发展有助于转移农村富余劳动力、增加农民人均可支配收入、释放农民巨大消费潜力。然而，中国城镇化的不彻底性，导致出现大量随迁子女和留守儿童。进城务工人员子女正在承受着社会转型发展的代价。农村学校与农村社区的隔离化、农村学校资源配置的弱质化正在加剧城乡“三元结构社会”形态的固化，这与国家的社会公平正义理念是相悖的。
在城镇化进程快速推进、农村人口流动日益频繁、城乡产业结构日益融合的大背景下，农村教育的发展方向是什么？究竟要“保留”还是“消灭”农村教育呢？我认为，中国特色的现代化道路既要解决城市化问题，还要解决新农村建设问题。我们在推进城镇化的同时，切不可忽视“农村教育”的弱势地位与战略价值，更不能以城镇化为幌子变相剥夺农村教育。那种认为社会现代化就是消灭农村、取消农村教育的观念是错误和不切实际的。今年“中央一号文件”提出，“全面改善农村义务教育薄弱学校基本办学条件”，“因地制宜保留并办好村小学和教学点”，“支持乡村两级公办和普惠性民办幼儿园建设”，“推进中等职业教育和职业技能培训全覆盖，逐步实现免费中等职业教育”，“全面推进基础教育数字教育资源开发与应用，扩大农村地区优质教育资源覆盖面”，“提高重点高校招收农村学生比例”，“落实好集中连片特困地区乡村教师生活补助政策”，以及“国家教育经费要向边疆地区、民族地区、革命老区倾斜”等，彰显的就是社会的公平正义。
发展农村教育有利于实现城乡一体发展
现在的农村，无论在基础设施条件还是公共服务水平方面，与城市相比都是全面落后的，不具有现代的宜居特点。如果城乡之间的二元社会结构格局不发生改变，就会继续引发农村贫困人口向城市的聚集，从而导致交通拥堵、贫穷集聚、环境破坏、社会失序等“城市病”。就教育而言，大量学龄人口向城市涌入，也会对城市提出征土地、建学校、雇教师、投资金等一系列刚性需求。建设好农村学校、发展好农村教育，有助于引导农村人口的合理有序流动，这既可以缓解大城市的资源承载压力，还可以减少城镇的资源闲置浪费，实现城乡教育资源的合理配置和高效利用。
城乡差别对待的二元化思想是一种“重城轻乡”的城市中心主义教育发展观和价值观，在这种制度思维指导下的教育政策和制度设计具有歧视农村的特点，违背了伦理上和法律上的正当性，违反了公民平等生存权、发展权和受教育权，背离了公正、和谐的现代教育价值理念。
值得指出的是，实现城乡一体发展，不是让城乡一样发展，而是要扎根于农村本土、着眼于城镇化发展实际，凸显农村教育的本土特色，在城市与农村的互动中，实现农村教育的本土化发展。总之，发展农村教育，全面提升农村人口的整体素质，不仅对农村社会发展有利，而且对城市社会发展同样有利，这是建设人力资源强国的战略需要。在人口可以跨城乡自由流动的背景下，发展农村教育与发展城市教育具有同等的战略意义。
发展农村教育有助于跨越“中等收入陷阱”
虽然我国正处在城镇化发展的黄金时期，但是我们也清醒地看到，像中国这样一个拥有十几亿人口的大国实现向工业化、城镇化和农业现代化的现代性转变，在人类的现代化历史上是前所未有的。这一过程会面临诸多矛盾、挑战和危险，如果一些问题处理不好就会陷入社会贫富分化、环境污染严重、幸福指数下降、疾病暴力流行等“城市病陷阱”和“中等收入陷阱”。由于我国过多注重“土地城市化”而忽视“人口城市化”，结果不仅产生了约4000万至5000万“被城镇化”的失地农民，而且还出现了2.5亿“虚假城镇化”的进城务工人员群体。流动人口子女能否顺利完成义务教育，不仅直接关系到中国义务教育制度的贯彻落实，还关系到中国城市化发展的速度和水平，更关系到中国现代化建设能否顺利实现。如果能突破进城务工人员子女在城市受到歧视性和不公平对待的制度障碍，改变户口作为社会屏蔽机制的功能，使城市原住民能以宽容平等的态度接纳他们，使进城务工人员随迁子女不断认同和融入城市社会，就能防止拉美国家由于快速城镇化及相应的制度保障跟不上等因素所导致的“城市病”问题，促进我国城镇化的平稳科学发展，维护社会的稳定与和谐。（邬志辉 作者系教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学农村教育研究所所长、教授、博士生导师）
如何重新唤起农村教育的活力
连续十多年的“中央一号文件”都聚焦“三农”问题，今年也不例外。然而，今年的文件与以往不同之处在于，对未来充满了强大的自信。“中国要强，农业必须强。”“中国要富，农民必须富。”“中国要美，农村必须美。”为建设“强富美”的中国，今年“中央一号文件”对农民群众最关心的教育问题论述十分翔实。
扭转农村教育渐趋凋敝的局势
自城镇化速度加快以来，来自农村的流动人口在城市领略了城市教育的优势，所以，千方百计把自己的子女带到城市学校读书，使得农村学校渐渐萎缩，特别是优秀教师陆陆续续转到城市学校工作，农村学校几乎每所学校都是薄弱学校了。今年“中央一号文件”提出，“全面改善农村义务教育薄弱学校基本办学条件，提高农村学校教学质量”，这是对农村义务教育学校状况做出的基本判断，也是务实的改变策略。只有从改善基本办学条件入手，才能逐步办好农村学校，而农村教育问题的解决不能只看表面硬件条件变化，要看“教学质量”这一根本性指标。一段时间以来，有的地方宣称其城乡义务教育已经实现了均衡发展，无视农村大量“外表漂亮的薄弱学校”，盲目乐观，其结果又回到了原点，即从缩小差距开始唤起农村教育的活力。
继续消除“过度布局调整”遗留的危害
2012年7月，教育部在《规范农村义务教育学校布局调整的意见》中，已经明确制止某些农村地区借布局调整撤并一些不该撤并的村小和教学点的行为。然而，这几年还是有些违规行为发生，加上校车系统不健全，致使农民子女因上学远而辍学。今年“中央一号文件”重申“因地制宜保留并办好村小学和教学点”，显然，在解决农村学校布局问题上，国家的态度坚定不移，一定要严格实现学校服务半径的规定，该恢复的教学点就应该恢复，不能容忍官僚主义继续危害党和国家在农民群众心目中的威信。
发展幼儿教育重心在乡村
今年“中央一号文件”强调，“支持乡村两级公办和普惠性民办幼儿园建设”。这个思想第一次明确传达了三个信息：一是要扭转以前公办园、示范园办在县城，远离农民，为少数人服务的状况；二是要关注农村乡镇级别的幼儿园，更要关注村组级别的幼儿园，这两级幼儿园才是幼儿教育事业的重中之重，不能重心上移，否则就失去基本的群众基础；三是在农村的幼儿园要具有普惠性，不能有营利动机。
这些信息体现了决策者心系农民群众，尽快解决社会弱势群体子女教育的坚强决心。从最基础的部分做起本来就是我们党的优良传统。现在就是要正本清源，修复党群关系，重新提振农民的信心。
高中阶段教育要统筹兼顾
今年“中央一号文件”从高中阶段教育大局出发强调，“加快发展高中阶段教育，以未能继续升学的初中、高中毕业生为重点，推进中等职业教育和职业技能培训全覆盖，逐步实现免费中等职业教育”。
这段话含义深刻，指出现行高中管理体制存在部门分割弊端，要从体制上理顺普通高中和职业高中的关系，还要从校内到校外形成合力，对每个儿童的生涯发展负责。普通高中不能千校一面，仅仅为升学服务，要多样化发展，满足学生个性潜质发展的需求。
另外，一定要注意，义务教育之后有一部分学生不能继续学业而步入社会，连同一部分高中毕业不能继续上大学的学生，我们要特别为他们铺设继续学习和职业培训的道路，使农村儿童离开普通教育学校进入职业教育轨道后，仍然有机会、有尊严、有关爱，体会社会的关心。
新型职业农民要实现质的提高
2012年“中央一号文件”正式提出，要培养新型职业农民。有了有文化、懂技术、会经营的新型农民，才能解决未来谁种地的大问题。今年的“中央一号文件”继续强调，“积极发展农业职业教育，大力培养新型职业农民”。显然，新型职业农民数量需要扩充，质量需要提高。这就需要府际关系协调，农科教合作，多种渠道共同发挥作用。
落实好已有农村教育倾斜政策
近年来，国家有关部门已经出台了很多惠农政策，例如，利用信息技术推动农村学校获得优质教育资源，实施农村学校标准化建设工程，提高重点高校招收农村学生比例，向集中连片特困地区乡村教师发放生活补助，教育经费要向边疆地区、民族地区、革命老区倾斜等。这些政策取得了一部分成效，现在中央再次提出这些政策和措施，其目的是强化地方政府的执行力。在某些项目需要地方配套时，地方政府要从大局出发，克服狭隘思维，为农村教育服务，激发农村教育发展的活力。
（袁桂林 作者系北京师范大学教育学部教授、博士生导师）
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19.02.2015 15:44
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