奉化：从档案缺失引发的不稳定因素看机关企事业单位档案资源体系建设
一、档案缺失引发的不稳定因素造成地方政府工作被动
事例一：2011年浙江省人力资源和社会保障厅、浙江省财政厅等四家单位联合下发了《关于解决未参保集体企业退休人员及其他相关人员基本养老保障等遗留问题的实施意见》（浙人社发[2011]221号）、《关于调整城乡居民社会养老保险部分参保人员待遇政策的通知》（浙人社发[2011]222号）、《关于进一步解决部分精简退职人员生活困难补助问题的通知》（浙人社发[2011]223号）等三个政策性文件，其内容包含了对曾在各类企业或在机关、事业单位、社会团体工作过的我省城镇居民参加职工养老保险、对民办、代课教师、乡村医生、农村电影放映员、知青享受城乡居民社会养老保险政策调整、对五六十年代由全民所有制企业、事业单位和国家机关、人民团体、民主党派以及军事系统精减退职回乡人员现生活有困难人员享受政策补助。这一群体都面临着查找原始证明档案，进而享受政策所规定的待遇。但由于历史原因，各种档案资料缺失不全，此类人员的档案资料查到率不足50%。不能提供原始档案的证明，享受不到应有待遇，造成集体上访或纠纷等事件时有发生。
事例二：近年来政府出台了相关错划反革命、右派人员受株连子女的待遇落实政策，又需要查找相关的历史档案资料，特别是当时的戴帽、摘帽、平反文件及户口资料，但由于各种历史原因，造成档案资料查到率很低，又是一个信访的隐患。
事例三：查找转制企业的相关转制协议、资产分配、职工安置情况，但由于当时各转制企业和主管单位的职责缺失，造成了有些转制企业这部分归档资料的严重缺失，给相关人员造成了很大的利益损失，最后还是给政府增加了不稳定因素。
这三起典型案例有两大特征：一是都涉及民生档案，关乎群众切身利益。随着经济社会的快速发展，政府惠民政策的不断出台，群众对档案利用的需求日益增长，档案馆（室）保存的大量山林、婚姻、养老、招工、房产、知青等民生档案已经成为破解社会矛盾、调处民间纠纷，保障人民群众合法利益的重要凭证。二是由此引发的不稳定因素牵扯了党委政府大量的精力。档案资料不全，因为涉及千家万户利益，群众会对此不满，从而引发突发性、群体性事件，既牵涉了各级党委政府大量的人力物力，又下降了政府的公信力，造成政府工作的被动。
二、原因分析
造成以上档案查找困难或查到率不高，主要是由于当时归档资料不齐全、不完整，档案意识不强造成的，可以归纳为以下几点：
1.历史欠账较多，档案基础薄弱，是档案缺失的根本原因。建国初期，由于当时未设立专门档案行政管理部门，只是在县委县政府设有档案室，各部门档案工作由文书收发人员兼任。而十年的“文化大革命”更是冲击了档案事业，档案工作遭受了严重的挫折和破坏，使档案工作基础较差，人员档案意识淡薄，归档的文件材料很少，并且偏重于行政与生产方面，与人事有关的名册类文件材料更是收集不全，归档不齐。造成八十年代以前的档案资料缺失严重，查找困难。
2.领导重视不够，保障机制欠缺，是档案缺失的主要原因。部分单位的领导对档案工作不够重视，档案意识薄弱，监督力度不到位，未能对档案工作所需的人、财、物和档案整理归档时间给予充分的保证，虽然有的单位把档案工作列入年度工作计划，也有专人负责抓落实，但真正把档案管理工作作为各单位工作有效机制来抓方面还存在缺陷。
3.人员变动频繁，业务素质不强，是档案缺失的重要原因。收集资料不全一部分原因在于档案员的业务素质和责任心，有些机关企事业单位档案员变动频繁或兼职过多，有的因档案岗位政治待遇低而无心档案工作，造成档案员业务素质难以提高，工作精力难以集中。需要移交什么、收集什么心中无数，造成单位档案资料的不齐全、不完整。
4.制度执行不力，未规范管理，是档案缺失的直接原因。未制定或未严格按照档案管理制度来收集资料，档案未实行集中统一管理。有的单位只注重收集红头文件，忽视工作过程中形成的案头资料收集归档，如：重大活动、重要会议、重点项目等档案的收集。还有些单位只注重收集文书材料，忽视会计、业务（特别是些户口、婚姻、山林等民生档案）、声像、基建、实物档案及相关资料的收集归档，仍由相关科室自行掌管，未移交综合档案室，没有实行集中统一管理，致使室藏档案结构单一、门类不齐，资料不全。还有些单位重视当前的会计档案，而忽视满期历史会计档案，甚至有些单位满期会计档案去向不明，或者未经鉴定私自销毁，造成了很大一部分人事资料、资产购置等方面资料的缺失。
三、对策及建议
档案资源建设是档案工作立身之本，是人民群众的迫切要求，是国家对档案工作提出的紧迫任务。
1.加强组织领导，营造良好氛围。各机关企事业单位主要领导要充分认识档案工作的必要性和重要性，要明确分管领导和工作职责，分派具备档案管理资格的人员上岗从事该工作，并关心和支持档案员，切实解决好档案人员的实际问题，加大档案投入力度，提高全体职工档案法制意识，营造“人人都是档案员”的良好工作环境，促进档案工作持续稳定发展。
2.健全各类制度，集中统一管理。建立健全档案各类管理制度，单位档案、文书、业务等各部门共同研究制定符合本单位实际的《文件材料归档范围和保管期限表》，凡属本单位归档范围的文件材料，必须按有关规定向本单位档案室移交，实行集中统一管理，任何个人不得据为己有或拒绝归档。做到应收尽收，应归尽归。建立健全文书、科技、业务、会计、照片声像和实物档案并重的档案架构。按集中统一管理原则将各类档案（特别是涉及民生的档案）纳入单位档案资源体系进行管理（有特殊规定的除外），建立健全专业档案的管理办法和工作规则，使专业档案管理成为业务工作不可分割的重要组成部分。
3.加强队伍建设，提高业务素质。档案收集工作说难不难、说易不易。关键在人，在于从业人员的责任意识和敬业态度。一个手勤、脚勤并具有韧劲的档案员对单位的档案资料收集工作具有至关重要的一环。为此需首先建立一支稳定的、档案意识强的队伍；其次加强档案业务培训，提高档案人员的业务技能；再次要关心爱护档案人员，改善他们的工作环境和提高其政治、生活待遇。
4.突出自我理念，注重平时收集。档案收集要把收集重点和立足点放在本单位形成的档案上，而不是重上级文件，轻自身。在档案门类上，除收集常规的文书档案外，要加强专业档案的收集；在档案载体类型上，除纸质档案外，要加强照片、音像、实物等特殊载体档案的收集；在档案内容上，除收集日常“红头文件”外，要加强工作过程中产生的各类案头资料和未经文书部门登记的外来文件和资料，特别是反映单位重大活动、重点工作、重大项目等内容档案。如：重要活动、重要项目的成套材料、参加各类会议资料、声像资料、负责人讲话稿、调研文章、信息、稿件、人事部门产生的人事资料、信件、各类规章制度和统计调查资料等帐外比较容易疏忽收集的资料。
5.加大投入力度，提升服务水平。利用信息化的手段，实现档案资源信息共享，促进档案资源从分散保管走向集中保存，用档案服务解决档案资源建设过程中出现的各种矛盾和问题，实现管理与服务并重，资源积累和资源利用同步。机关企事业单位对档案进行数字化后，既方便了档案室档案调阅利用，也方便了项目、业务部门的查阅利用，同时也有利于加快档案向档案馆移交的步伐，使档案馆的档案资源进一步丰富，更具有时效性，有力推动我市档案资源建设。
奉化市档案局：王雅建