王广华：让不动产统一登记走上法治轨道

        国土资源部地籍司（不动产登记局）司长（局长）  王广华

        12月22日，备受社会各界关注的《不动产登记暂行条例》（以下简称《暂行条例》），面向社会公开发布，并将于2015年3月1日起实施。制定出台《暂行条例》是推进依法治国和依法行政、落实国务院机构改革和职能转变方案有关工作任务的必然要求，是我国物权制度建设的具有里程碑意义的重大事件。《暂行条例》以物权稳定和便民利民为核心原则，全面落实了国务院有关不动产登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”的精神，明确了不动产统一登记的基本内容，重点规范登记行为，强化政府责任，提高登记质量，增强不动产统一登记的严肃性、权威性和公信力，是不动产统一登记的核心法律依据，是不动产统一登记制度建设的重大法制成果。

　　《暂行条例》的颁布和实施，不仅将不动产统一登记工作纳入了法治的轨道，保障工作依法规范推进，而且为深入贯彻落实党的十八届三中全会“完善产权保护制度”、“赋予农民更多财产权”、“健全自然资源资产制度”和党的十八届四中全会“健全以公平为核心原则的产权保护制度”、“建立健全自然资源产权法律制度”等精神打下了重要的法制基础，对保护不动产权利人合法财产权，提高政府治理效率和水平，方便企业、方便群众，尤其是对进一步健全归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，夯实社会主义市场经济基础，都具有重大意义。当前，要在准确把握《暂行条例》主要内容的基础上，以《暂行条例》为统领，加快推进不动产统一登记工作。

　　《暂行条例》分为总则、不动产登记簿、登记程序、登记信息共享与保护、法律责任和附则共6章35条。《暂行条例》的主要内容可以用7个“明确统一”来概括。

　　明确统一了不动产登记的范围和类型

　　一是对不动产登记和不动产的基本概念予以明确界定。《暂行条例》规定，不动产登记是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。不动产是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。二是明确了登记的不动产权利范围。充分体现程序法为主、兼顾实体法的立法定位，以《物权法》所有权、用益物权和担保物权的分类为基础，在继承现行相关法律规定的不动产物权基础上，进行归类融合，适度“化学反应”，以罗列的方式列举了集体土地所有权、房屋等建筑物和构筑物所有权、森林和林木所有权等十大项、十余种权利类型，明确了不动产登记的物权体系，基本实现了全覆盖，统一了登记范围。三是明确了不动产登记的类型。将不动产登记分为首次登记、变更登记、转移登记、注销登记等8大类。

　　明确统一了不动产登记的机构和人员

　　一是落实了国务院关于机构统一的要求，明确了不动产登记机构的设置。《暂行条例》明确规定，国务院国土资源主管部门统一负责指导、监督全国不动产登记工作；县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。确保了各层面登记机构的统一和上下对口，强化了登记机构的法律地位。二是明确了登记机构的管辖范围，落实了《物权法》“属地登记”的原则，同时，实事求是地明确界定了例外的特殊情形。《暂行条例》规定，不动产登记由不动产所在地的县级不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。对于跨县级行政区域的不动产登记，规定了分别办理、协商办理和指定办理。三是明确了登记人员和队伍建设管理的要求。《暂行条例》强调，不动产登记人员应当具备与不动产登记工作相适应的专业知识和业务能力。不动产登记机构应当加强对不动产登记人员的管理和专业技术培训。突出强调了不动产登记人员的专业性和职业性，对登记人员的专业知识和技术培训等做了原则性要求，为建立一支专业化、高水平的不动产登记人员队伍，确保不动产登记质量和水平，提供了制度保障。

　　明确统一了不动产登记簿

　　不动产登记簿是不动产物权归属和内容的根本依据。《暂行条例》以专章的方式，从登记簿的统一、内容、编制、介质、保管及救济措施等重点环节，建构了不动产登记簿的法律制度体系。一是明确了要统一登记簿。规定不动产登记机构应当按照国务院国土资源主管部门的规定设立统一的不动产登记簿。二是明确了不动产登记簿“物的编成”原则。规定不动产登记以不动产登记单元为基本单位，不动产单元具有惟一编码，这为不动产权籍调查和不动产登记簿册设计提供了法律依据。三是明确了登记簿的内容。主要包括权利的自然状况、权利状况、权利限制、提示事项等，即不动产物权的主体、客体和权利内容。四是明确了登记簿的介质形式。指出不动产登记簿应当采用电子介质，暂不具备条件的，可以采用纸质介质。不动产登记机构应当明确不动产登记簿惟一、合法的介质形式。五是着重强调了登记簿的公信力。规定不动产登记机构应当依法将各类登记事项准确、完整、清晰地记载于不动产登记簿。任何人不得损毁不动产登记簿，除依法予以更正外不得修改登记事项。六是明确了不动产登记簿的统一管理要求。规定不动产登记簿要由不动产登记机构统一管理、永久保存，并指定专人负责，建立健全相应的安全责任制度。做出这样的规定，也表明包括不动产登记簿在内的不动产登记资料有别于一般的档案资料，必须由不动产登记机构统一管理。

　　明确统一了登记的程序要求

　　《暂行条例》对登记程序的规定，落实了党中央、国务院简政放权、构建服务性政府的根本要求，彰显了简化程序、高效便民的基本原则。一是充分尊重申请人意愿。规定了依申请登记，并以共同申请为原则，单方申请为例外，允许申请人在登记完成前可以自愿撤回登记申请。同时，《暂行条例》还列举了可由当事人单方申请的具体情形，形成了目录清单，确保公开规范。二是明确了登记申请提交的材料。为便于当事人提起登记申请，《暂行条例》对登记申请提交的材料进行了概括列举，并规定登记机构能够通过互通共享取得的信息，不得要求申请人重复提交。同时，规定登记机构要在办公场所和门户网站公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息，切实便民利民。三是明确了登记审查程序。突出强调了当场审查受理和简化高效的原则，明确登记机构对登记申请要当场做出回应，如果不受理还要向申请人书面说明原因，未当场书面告知申请人不予受理的则视为受理，这样的制度安排可以最大限度地方便企业和群众，避免在不动产登记受理申请中的推诿扯皮。同时，规定了不动产登记机构的查验和实地查看职责的具体内容，通过法定职责，促使登记机构必须作为，确保登记的公信力和权威性；明确了登记时限要求，规定不动产登记机构应自受理申请之日起30个工作日内办结登记手续。

　　明确统一了登记信息平台和查询服务制度

　　一是明确登记信息平台建设与互通共享的责任主体与客体范围及要求。《暂行条例》明确规定，国务院国土资源主管部门牵头建立统一的不动产登记信息管理基础平台，各级登记机构的信息要纳入统一基础平台，实现信息实时共享；同时，规定国土资源、公安、民政等有关部门要加强不动产登记有关信息互通共享，明确了不动产登记机构以及不动产管理部门在统一的不动产登记信息管理平台上实现信息的实时互通共享机制。这一制度设计下，既方便了群众依法查询不动产登记资料，也便于机构高效开展登记审核工作，最大限度保证登记内容的真实性和市场交易安全。二是明确登记资料查询复制的主体权限及保密责任主体等要求。《暂行条例》规定，权利人、利害关系人享有依法查询、复制不动产登记资料的权利，同时对查询获得的不动产登记信息、资料的使用进行规范，规定了查询人对查询信息的保密义务，进一步细化了《物权法》的内容，彰显了不动产登记资料的社会化服务价值要义。

　　明确了不动产登记有关法律责任

　　为确保登记质量，提升登记公信力，《暂行条例》从申请人、登记机构、信息共享单位及其工作人员等不同层次主体出发，分别明确规定了相关法律责任。例如：对登记机构工作人员虚假登记等滥用职权、玩忽职守行为，伪造编造不动产登记证书等行为，以及非法泄露或利用不动产登记资料行为，分别规定了相应的民事、行政和刑事责任。同时，还特别重申了《物权法》错误赔偿责任制度。

　　明确了《暂行条例》施行前后有关工作的衔接过渡要求

　　为维护群众物权权益的稳定性、连续性，《暂行条例》规定，本条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效。考虑到土地承包经营权工作开展的现实状况，《暂行条例》规定过渡期内的农村土地承包经营权登记，按照国家有关规定执行。同时，《暂行条例》明确指出，本条例实施前公布的行政法规有关不动产登记的规定与本条例规定不一致的，以本条例规定为准。体现了按照《物权法》第十条规定，授权《暂行条例》对不动产统一登记有关内容做出规定的法律权威性。