上海低效建设用地减量化透视
编者按 2013年，上海确定了总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高“五量调控”的土地利用基本策略，并在全国率先提出建设用地“减量化”的目标要求：对城市开发边界外的现状低效建设用地（违法工业用地和零散宅基地），通过拆除复垦等土地整治工作，使之恢复为农用地或生态用地。2015年～2017年，上海开展了第一轮减量化3年行动，累计完成低效建设用地减量28平方公里，实现了开门红。
“改革开放排头兵、创新发展先行者”，是党的十八大以来习近平总书记对上海一以贯之的要求，也是上海改革开放40年来砥砺前行、不断进取的真实写照。
从全国首块土地批租试点，到开发开放的“浦东模式”，到中国（上海）自由贸易试验区挂牌成立，提出建设令人向往卓越全球城市……上海不断深化改革开放，攀上一个又一个高峰，也不断迎接新问题、新挑战。
上海地狭人多，是典型的超大型城市。经历了城市快速扩张、人口剧增等阶段后，同时也面临着人口、土地、环境、安全等多重压力。2014年，上海建设用地规模达3124平方公里，超过市域总面积的45%。随着城市日趋长高、长大，以往增量扩张的发展老路已难以为继，注重提升城市品质和活力的内涵式发展成为当务之急。
2014年5月，上海市第六次规划土地工作会议上，时任上海市长杨雄提出上海建设用地“终极规模”要在规划上锁定。上海市规划和国土资源管理局将2020年的规划建设用地总规模从原来的3226平方公里调减到3185平方公里，并在后来的“上海2035”城市总体规划中确定了3200平方公里的建设用地总规模“天花板”。
然而，城市的转型发展不能仅靠“天花板”一限了之，对于不断产生的用地需求，上海如何才能在不突破“天花板”的前提下，实现存量扩张、内涵发展？
就在此时，低效建设用地减量化（以下简称“减量化”）应运而生。这项由上海首倡并付诸实践的创新举措，不仅成为上海“存量优化”最关键的抓手，也是转型发展的关键之举。
“减量化”路线既定，但从何减起？
在经过一番摸排调查后，上海初步锁定了“减量化”的目标：不符合土地利用总体规划要求且社会经济或环境效益较差的现状建设用地，包括规划建设区外低效工业用地（2012年调查显示，该类工业用地约198平方公里，简称“198区域”）和零散宅基地等，其中减量化的重点是“198区域”。
“198区域”主要是一些镇、村集体或私营企业，历史上也曾是上海经济的重要组成部分，为上海的发展作出过重要贡献。但随着时代变迁、产业升级，这些企业大多已不适应经济新形势，企业竞争力、经营效益下降，能耗、污染、安全等社会问题比较突出。根据2015年数据，“198区域”占上海全市工业用地比重接近1/4，工业总产值占比还不到10%，地均工业产值不到全市平均水平的30%。从长远来看，需要建立逐步引导退出的机制，让这些土地换个“活法”。
推进“198区域”减量化，既可以改善生态环境，还可以通过建设用地增减挂钩政策将建设用地减量腾挪出的土地指标用于符合规划要求的地区，实现建设用地总量不增加、布局有优化、功能有提升、土地更集约的目标，推进城乡一体化和新型城镇化的发展，是上海城市转型升级需要经历的一次“蜕变”。
时任上海市委书记韩正指出，减量化是实现上海2020年城市总体规划目标，面向未来可持续发展的根本性举措，“如果建设用地减量化这篇文章不做好，整个上海的发展是灾难性的”。对于那些低效、粗放、与上海未来发展相悖的甚至于带来严重污染的土地利用，如果不着力去解决，就讲增量，那么对上海这座城市，对群众、对历史也是不负责任的。
以减定增，引逼结合，打好政策组合拳
结合现状建设用地实际规模和土地利用规划，上海市在第一轮减量化三年行动中，确定了20平方公里的总任务量，并探索建立了“以减定增”为核心的政策体系。
“以减定增”，即将城市建设的新增用地指标与减量化挂钩，要求经营性和一般工业项目的新增用地指标，必须通过实施等量的低效建设用地减量化获得。上海市规土局在每年初下达年度土地利用计划时，同步向区县部署减量化工作任务，确保目标任务“落地”，通过“以减定增”的机制，抑制城市用地的扩张，促进土地节约集约利用。
但是，减量化前期的企业清退、拆除需要大量资金投入，企业税收也减少了，新增用地指标还下不来，难免遭遇区域发展的“阵痛”，区、镇实施减量化的积极性很受打击。更重要的是，减量化企业的土地租金，是郊区集体经济组织和农民的重要收益来源，若在减量过程中做不好利益平衡，极有可能会激发群众矛盾。
为此，上海分别从统筹资金、利益平衡的角度，进行了一系列有益的探索：
一方面，统筹资金，缓解区、镇财政压力。上海建立了减量化资金补贴制度和“双指标”有偿使用制度。对减量化指标挂钩建新地块，予以免缴新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费优惠；市级财政对减量化按照20万元/亩的标准予以补贴，同时鼓励各区县政府对减量化净新增指标进行补贴。若是减量化同时产生了净新增建设用地指标和耕地占补平衡指标（即“双指标”），则鼓励进行有偿交易流转：在各区的用地指标收储平台上，对产生“双指标”的镇街，由区县统收后给予财政补贴，对使用“双指标”的镇街，收缴指标有偿使用费，实现用地指标区内供给平衡和增减平衡、资金封闭运行和收支平衡。各区减量化指标补贴价格约为80~120万元/亩。
另一方面，保护企业权益，保障农民收益。减量化工作涉及大量企业，不能简单的“一拆了之”，要从帮助企业解决问题的角度出发，引导企业退出或转型升级。例如浦东新区祝桥镇与启东滨海工业园合作共建了启东滨海祝桥工业园区，帮助符合产业导向的减量化企业落户园区，实现产业有序转移。企业既可以通过配合减量化工作拿到一笔清拆奖扶资金，还能以相对较低的成本异地扩建生产，找到了发展出路。实施减量化，同样要充分考虑到集体经济组织和农民的长效收益，建立“造血”机制。例如青浦区采用带条件出让土地的方式，将拟出让的优质商业办公用地明确一定面积作为减量化置换物业，由实施减量化的镇集体经济组织以成本价（地价+建安成本）定向购买，从而保障农民的长远收益，增强集体经济实力。
经过这些年的探索，上海“198区域”减量化工作已经形成政策组合拳，建立了以土地整治为实施平台，以城乡建设用地增减挂钩为核心的政策体系，结合生态环境综合治理、产业结构调整等相关政策，打好政策组合拳，实现引逼结合，共同推进。
新的起点，更需不断创新
截至2017年底，上海市实际完成低效建设用地减量化28平方公里（其中“198区域 ”减量化22.7平方公里，其余为零散宅基地），超额完成了预期目标任务。
那么，减量化是否取得了预期的效果呢？
上海的答案是肯定的。
减量化土地已经复垦为农用地或转为生态用地，腾挪出高效发展空间。减量化腾挪的土地指标用于符合规划要求的地区，实现建设用地总量不增加、土地集约、布局优化、功能提升、产业升级的目标。清退区域内的“198”企业后，消除了农村地区的主要污染源，大幅改善乡村环境质量。异地置换“造血机制”具有可复制性、可推广性，成功应用到一批经济欠发达街镇，保障了农民长效收益。与减量化行动同步建设的7个郊野公园，以发展都市现代农业为重点，并与农业园区、农业综合体、微农业等新型农业项目深度融合，为提振乡村经济，促进乡村振兴注入了新的活力。
总的来说，上海第一轮减量化三年行动取得了令人瞩目的成绩，以低效建设用地减量，倒逼区域转型发展，堪称对传统增量扩张模式的一场变革。但这并不意味着减量化工作完美无缺，可以一成不变地照搬下去，或者干脆不用再做减量化了。需要认清的是，上海土地资源供需矛盾依然突出，规划建设用地净增空间已经极为有限，但每年各类建设项目新增用地需求十分旺盛。至2017年底，“198区域”工业用地总面积剩余156平方公里，减量化任务依然繁重。
今年4月，上海市长应勇在上海市规土局调研时提出，面对建设用地“天花板”硬约束，要加大“腾笼换鸟”和区域转型力度，推进低效建设用地减量化，走出土地高质量利用的新路。未来，上海要建设卓越的全球城市，必需“守底线、保发展”，这就对低效建设用地减量化工作不断提出新的要求。
雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。
站在新的起点，上海也将不断探索创新土地管理方式，拥抱深刻变革，奋力谱写新篇章，实现新突破。
