科学划定“三区三线”　严格保护与合理利用自然资源

2018年6月4日，北京市房山区梅岭生态修复治理区的工作人员在进行废弃矿山生态修复　新华社发

位于青海省的察尔汗盐湖矿产资源丰富，是我国的钾肥生产基地，近年来察尔汗盐湖加强生态保护，绿色开发，旅游价值日益显现　新华社发

2019年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》等文件。这对于实现国土空间合理规划和利用，正确处理自然资源保护与开发的关系具有重大意义。其中，科学划定“三区三线”，区划生产、生活、生态“三生”空间，是协调自然资源科学保护与合理利用的基础性工作。

1、“三区三线”规划立足全要素保护

“三区”是指城镇、农业、生态空间。其中，城镇空间指以城镇居民生产生活为主体功能的国土空间，包括城镇建设空间、工矿建设空间以及部分乡级政府驻地的开发建设空间；农业空间指以农业生产和农村居民生活为主体功能，承担农产品生产和农村生活功能的国土空间，主要包括永久基本农田、一般农田等农业生产用地以及村庄等农村生活用地；生态空间指具有自然属性的以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、荒地、荒漠等。“三线”是指生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界。

“三区”突出主导功能划分，“三线”侧重边界的刚性管控，新的“三区三线”规划要服务于全域全类型用途管控，管制核心要由耕地资源单要素保护向山、水、林、田、湖、草全要素保护转变。2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出要“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。党的十九大明确要“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”，“加大生态系统保护力度”。可见，科学划分生产、生活和生态三大空间，合理界定建设用地、农业用地、生态用地，体现了生产空间集约高效、生活空间美丽宜居、生态空间山清水秀的美好愿景，是确保中华民族永续发展的基础。

2、“三区三线”划定存在突出问题

自然保护地划定不合理的现象突出，是当前“三区三线”中生态空间划定面临的一大问题。我国人多地少，生物多样性富集的区域往往同时也是有人居住的区域。过去，在划定自然保护区范围和边界时，往往具有抢救式保护的特征，基础工作有时不够细致，甚至有贪大求全的倾向，一些在地图上被划定的自然保护地实际上并不符合当地实际，耕地、厂矿、村庄甚至城镇等生产生活空间都被划入其中，导致保护管理出现困难，随着执法力度的加大，这一问题越发凸显。

资源开发利用不合理，也是当前“三区三线”划定面临的突出问题。保护优美生态环境和合理开发利用自然资源、建设城镇乡村，最终目的都是为了让人类的生活更美好。在保护生态环境的同时，合理开发利用自然资源是经济社会发展必不可少的活动。然而，过去很长一段时间里，在为经济社会发展提供重要资源保障的同时，我国矿产资源开发利用方式粗放，资源浪费、环境破坏等问题也比较突出。一方面，随着新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步推进，作为“工业粮食”的矿产资源需求总量仍将保持高位，一些战略性矿产的稀缺性上升到新高度；另一方面，生态环境保护力度加大，大量生态功能区、各类保护区的设立，使矿产资源开发的可容纳空间越来越小。在“三区三线”划定中，不合理的划定会使规划的科学性大打折扣，并带来新的问题。例如个别地方“一刀切”地关停煤矿和水电站，使能源供应受到影响，老百姓开始上山砍柴，反而对生态保护带来负面影响。

此外，分部门划区的做法也亟待改变。传统的“三区三线”划分由单一部门主导，缺乏统筹。此前，城镇开发边界由规划和国土部门划定，永久基本农田保护红线由国土部门划定，生态保护红线则由环保部门划定，并且，在“三区三线”划分中突出以保护耕地资源为核心，在空间管控方面反映为严格控制农用地转为建设用地，但忽略了生态环境保护。2018年，我国新的机构改革方案将组织编制主体功能区规划、城乡规划管理等职能整合，由自然资源部统一负责建立空间规划体系，履行所有国土空间用途管制职责，突出生态环境保护，为构建空间规划体系、推进“多规合一”奠定了基础。

3、实现开发与保护双赢

科学划定“三区三线”，既要科学勘界，合理确定自然保护地范围，也要优化矿业发展空间布局，处理好矿产资源开发近期和远期目标的关系，从而为实现开发与保护双赢打好基础。

自然保护地是最重要的生态空间之一。清理规范、优化整合各类自然保护地，解决交叉重叠等历史遗留问题，构建以国家公园为主体的自然保护地体系，是国土空间规划的重要内容。目前，我国已经在12个省份开展国家公园体制试点，国家公园设立标准、空间布局规划等基础性工作也在开展。在取得突破性进展的同时，试点过程中也发现了许多问题，包括：保护与发展的矛盾突出，生产、生活、生态空间交叉重叠，原有自然保护地遗留问题多等。笔者认为，合理界定自然保护地范围，就要在统一的国土空间规划指导下，按“多规合一”的思路，摸清自然保护地底数，科学布局生产、生活和生态空间，组织编制全国自然保护地发展规划，明确国家公园及自然保护地发展目标与空间布局。一方面，通过整合归并和调整优化，结合生态保护红线划定，做好自然保护地勘界立标；另一方面，加强自然保护地建设，分类有序解决历史遗留问题，创新自然资源使用制度，探索全民共享机制，建立监测体系，加强评估考核，严格执法监督。

我国有10余万座矿山，矿山小而分散，进一步放大了矿产资源开发对自然环境的破坏。近年来，主体功能区规划、矿产资源开发规划和生态功能区、各类保护区的设立，对优化矿业空间布局发挥了重大作用。笔者建议，科学规划“三区三线”，也要处理好矿产资源开发的近期和远期目标关系——近期必须开发的，生态保护红线可以考虑给予合理避让；远期开发的，可以考虑划入保护红线，实施绿色勘查，待有条件时再开发利用。同时，在空间上实行错位发展，地表主要保护生态，地下开发利用矿产资源。从当前我国矿业科技发展水平看，矿产开发向深处延伸不完全是技术问题，应当加强政策引导，支持企业向深部开发。国家层面的战略性矿产资源由国家制定开发规划，省级层面的由省级政府制定开发规划，一般性矿产资源则由市县级政府制定开发规划，并依法严格执行规划。