马述忠 贺歌 郭继文：推动全球数字经济治理

“数字经济是全球未来的发展方向”，数字经济的发展重塑了世界经济发展格局，对国际政治经济体系产生了重要影响，引发了技术、贸易、金融和安全等多个方面的深刻变革。在传统的全球经济治理面临新变化的情况下，我国亟须利用自身在数字经济领域的先行优势，在新一轮的全球数字经济治理中掌握博弈主动权、谈判话语权和规则制定权，推动全球数字经济治理。

数字技术治理：以弥合全球数字鸿沟为目标

随着数字经济活动的开展，全球财富增长迅速，但发展不平等问题却更加严重，发展中国家在数字基础设施建设、数字技术使用以及数字资源的获取、处理和创造等方面远落后于发达国家，导致了严重的全球数字鸿沟问题。同时，新冠肺炎疫情的全球大流行对各国的经济造成了巨大冲击，全球数字鸿沟问题进一步加剧。

现阶段，数字鸿沟的表现形式及影响程度较之以往有所不同，为全球范围内的弥合带来了新的挑战。一方面，“接入鸿沟”由“数量”不平等逐渐转为“质量”不平等。纵向来看，目前一些发展中国家的数字基础设施建设水平有一定提高，对数字技术的低端部分也有所掌握。但横向来看，通过对宽带技术和第二代互联网、云计算等设施的不断升级，发达国家的数字技术已经有了质的飞跃，而其对核心技术的封锁和国际标准的垄断，使得发展中国家的数字技术发展境况不断恶化，“质量”鸿沟持续拉大。另一方面，“使用鸿沟”和“能力鸿沟”愈发凸显。数字技术的更新迭代速度越来越快，而发展中国家公民由于平均受教育水平较低、数字技能培训供给不足，对数字技术的使用广度和使用深度远远落后于发达国家公民。且随着生产生活数字化水平的提高，其在数字资源的获取、处理和创造等方面的能力也越发显得捉襟见肘。

为引领全球数字技术治理，一方面，我国应持续推动“数字丝绸之路”建设，在扩大对外投资的同时，提高发展中国家的新基建水平。通过提供数字技术援助、给予资金贷款优惠等形式，帮助发展中国家提高数字基础设施建设水平，在输出我国产能、推广技术标准的同时，努力缩小发展中国家与发达国家的“接入鸿沟”。另一方面，我国应加强数字教育资源公共品的供给，积极输出自身发展经验。鼓励发展中国家通过组织优秀人才留学访问、跨地区交流等方式，吸收我国在数字技术应用方面的经验，帮助发展中国家培养具有数字技能的专业人才。同时，引领打造全球性的数字教育资源公共服务平台，通过数字化服务（如在线课程、网络培训等）的出口提高发展中国家人民的数字素养，弥补其基础教育和数字培训不足的缺陷。

数字贸易治理：以构建数字贸易规则为愿景

数字贸易的蓬勃发展带来了日益增长的治理需求，但领域内规则的制定仍处于滞后状态。目前，WTO并未制定专门规范数字贸易的多边协定，留下了大量的监管真空，且现有规则也更偏向于发达国家，无法充分体现包括我国在内的广大发展中国家的利益诉求，存在严重的不平等、不平衡现象。由于缺乏多边层面的数字贸易协定，不少区域贸易协定已经纳入了电子商务的相关条款，但同时也加剧了全球数字贸易治理的碎片化趋势。

尽管近年来全球数字贸易治理在不断加速，但仍存在较大问题。一方面，发达国家和发展中国家在一些关键议题上分歧较大。基于数字技术和数字贸易发展水平的差异，发达国家和发展中国家存在着不同的利益诉求，在诸多关键问题上长期难以达成共识。整体而言，发达经济体侧重于打造开放的数字贸易环境，主张跨境数据自由流动，注重知识产权保护和技术创新；而发展中经济体侧重于提高电子商务便利化水平，强调自身发展需求的重要性，重视网络安全和国家安全，对互联网开放持相对怀疑立场。另一方面，发展中国家内部在诸多问题上尚未达成共识。在数字贸易规则谈判中，发展中国家的数字贸易发展水平、所处阶段相似，主张和诉求也应较为相近，但因为治理体系不善、沟通协调不足等原因，发展中国家的声音少且分散，难以在谈判中形成合力以扩大己方诉求的影响，导致发达国家长期以来居于主导地位。

为引领全球数字贸易治理，一方面，我国应寻求与发达国家互利共赢的合作模式。我国作为发展中国家代表，应依托自身在数字贸易上的先行优势，提高在全球数字贸易规则制定中的话语权；在数字贸易谈判中求同存异，妥善处理与美欧等发达经济体的矛盾和分歧，优先突破矛盾较为缓和的经济层面议题，维护好广大发展中国家的利益。另一方面，我国应致力于凝聚发展中国家的规则共识。依托共建“一带一路”倡议及上海合作组织、金砖国家等区域合作机制，加强发展中国家内部的沟通和交流，挖掘发展中国家的共性规则诉求，形成在数字贸易谈判中的规则共识。从而增强发展中国家的整体力量，摆脱对西方国家的“规制制定依赖”，提高领域内的国际话语权。

数字金融治理：以完善数字金融监管为抓手

数字金融的发展在创新金融产品、再造业务流程、提升服务质效的同时，也改变了金融运行机理，带来了新的技术风险和操作风险，甚至可能引发系统性金融危机。然而，传统的金融监管体系难以适应去中介、去中心化的数字金融交易现状，难以规避分散化的数字金融市场所面临的各项风险。因此，如何强化数字金融监管已经成为一个重要的全球性问题。

由于尚未有国际组织针对数字金融建立一套成熟有效的国际监管规则，目前数字金融的跨境监管存在较大问题。一方面，各国数字金融监管尺度大相径庭。目前数字金融监管基本上以发达国家实施较为严厉的管理，而其他国家实施较为宽松的管理为主要特征。各国不同的监管态度会造成服务对象所在国无法通过双边或多边协作方式取缔在其境内非法从事跨境数字金融业务的境外交易平台，导致难以打击数字金融跨境监管套利行为，甚至引发整个金融体系内的交叉风险感染。另一方面，统一的多边数字金融监管规则严重缺失。诸多跨境数字金融业务都存在服务主体在一国，而注册和经营、服务对象分布在另一国的情况，但由于缺乏类似《巴塞尔协议》的数字金融多边监管规则，此类业务的监管立场还需与多边合作协议挂钩，违规责任追索变得极为复杂，导致跨境数字金融业务的管辖权问题突出，严重降低了国际金融监管效率。

为引领全球数字金融治理，一方面，我国应加强数字金融监管的国际协作。依托世界银行、国际货币基金组织等国际平台，加强全球金融科技发展评估和风险监测，统筹解决跨境数字金融监管套利问题。同时，建立各国数字金融监管合作和监管信息共享机制，协调各参与国的数字金融监管要求，增强监管口径的一致性。另一方面，我国应探索构建数字金融全球监管新体系。基于数字金融的技术依赖性和长尾性等特征，在《巴塞尔协议Ⅲ》的基础上，有针对性地设计数字金融创新监管体系。在设计过程中应当考虑各国监管框架和监管指标的协同性，寻求国际社会的广泛共识，从而为数字金融业务的管辖权认定提供参考。

数字安全治理：以完善数据治理体系为保障

数据交易的发展对传统的国际贸易规则带来冲击，在数据跨境流动这一核心议题方面，国家间差异化的利益诉求始终无法被调和，国际数字安全监管规范性框架滞后于实践。很显然，即使在国际协议十分发达且国际公约屡见不鲜的今天，要通过一个具有相当普遍性的数字安全治理公约也并不现实。在此背景下，国家之间的数字冲突愈演愈烈，国际数字安全稳定难以维持。

现实中，数字安全治理状况不尽如人意。一方面，跨境数据流动境外执法困难。一般而言，一国数字安全监管机构的职权行使范围受制于其主权范围而不享有治外的监管权限，因此，如果跨境数据流动出现某些法律问题，在国内法境外效力、冲突法法律选择以及境外执行等方面都会存在很大的争议和不确定性，导致该国难以对非法的跨境数据行为实施合理有效的监管，引发数据安全问题。另一方面，建立适用于全球的数据治理规制困难重重。全球性的数据流动规则谈判可能会耗费相当长的时间和成本，往往几年甚至十几年也难以达成一致。此外，各国在数据治理中的价值取向分歧较大，利益诉求迥异，难以构建一个能够使各方满意的统一规制。在此情况下，国际社会上的数据治理各行其是，极易引发矛盾和冲突，严重威胁全球数字安全。

为引领全球数字安全治理，一方面，我国应探索带头成立区域间数据监管合作机构。在建立全球性的数据监管机构面临极大阻碍的现实条件下，可以通过成立区域间数据监管合作机构来促进各国数据监管部门的对话与合作，以提升沟通效率，降低监管合作成本，为参与方提供一个信息互通共享、执法协商合作的国际数据监管信息交换平台。另一方面，我国应尝试推进各国的数据治理规制互认和模式融合。目前的代表性模式有欧盟的以地域为基准、以“充分性”认定为原则的规制模式，也有亚太经合组织确立的以组织机构为基准的行业自律模式。这两种模式已经在很长一段时间内发挥作用且具备相互承认和融合的条件，推进二者在制度上的融合能促进数据流动规制的区域协调，有望推动形成全球性的数据跨境监管标准。

（作者：马述忠 贺歌 郭继文  浙江大学中国数字贸易研究院）

来源：《中国社会科学报》2021年4月21日