【法制研究】论行政处罚案件执行的困境和对策
【法制研究】论行政处罚案件执行的困境和对策
——以南宁市为例
南宁市“美丽南宁-整治畅通有序大行动”指挥部办公室副主任、南宁市法制办公室副主任 侯康顺
行政处罚是行政机关作出的一种具体行政行为，是行政机关代表国家进行执法的具体活动，也是国家意志的体现。依法作出的行政处罚决定具有拘束力和执行力，必须得到有效执行，否则将会损害国家利益和社会公共利益，影响行政执法的权威性。2013年南宁市开展“美丽南宁·整治畅通有序大行动”，对违反市容环境和道路交通秩序等违法行为实行严管重罚，城市面貌发生了巨大变化，但行政处罚决定执行效果却不甚理想，影响了南宁市实施“大行动”的城市治理效果。因此，理顺非诉行政处罚案件强制执行机制，提升行政处罚的执行率，增加执法的威慑和惩戒作用，对构筑“高效的法治实施体系”，建设法治南宁意义重大。本文通过对南宁市行政处罚案件执行的困境和原因进行剖析，旨在探寻破解非诉行政案件执行困境的出路。
一、南宁市行政处罚案件执行的困境
行政机关依法履行城市治理职责过程中，常用的执法手段是行政处罚，即对违反行政管理秩序的行为给予警告、罚款、没收等，既警示教育违法当事人，又能因一定的惩戒作用使其不再违法。行政机关依法作出的处罚决定，除非因行政诉讼或复议被撤销，当事人应当依法履行行政处罚决定确定的义务。自2013年南宁市开展“美丽南宁·整治畅通有序大行动”以来，城市治理的行政执法和处罚决定的执行效果并不理想，主要表现在：
一是当事人自觉履行率低。有扣押强制措施权、行政许可权等部门可以作一些变通处理或威慑手段，其行政处罚案件的执行率相对比较高。而对于城管、食药、环保、卫生等多数行政执法部门的行政处罚执行率却比较低。如城管部门作出的罚款决定，除非依法已经扣押了当事人价值较大的财物，当事人自愿来缴纳罚款外，其他的较少有自觉执行。
二是行政机关长期依赖扣押等强制措施实施执法。因扣押有迫使当事人履行处罚决定的作用，造成有的行政机关习惯于采取强制手段进行执法，而扣押强制措施实施中容易造成执法人员与当事人在现场的直接冲突，产生执法矛盾，影响了执法的公正形象。
三是行政机关以是否有履行的可能性决定行政处罚的案件程序。因行政处罚的执行难，有的行政机关一般采取不作为的办法，不愿实施行政处罚。只有当事人自觉履行罚款决定的情况下，才依法作出处罚决定，否则就以不立案或者销案的方式处理，使违法当事人逃过应用的处罚。
四是采用简易程序或从轻处罚方式实施行政执法。有的行政机关为贪图方便，对一般行政处罚案件采取简易程序执法，有的采取自由裁量权幅度的下限处罚，以便于执行的兑现，没有做“严管重罚”，也没有依法行政，影响了“大行动”的顺利推进和长效管理机制的建立。
五是申请人民法院强制执行的执行率较低。由于大部分行政机关无行政强制执行权，因此，当事人不履行行政处罚决定时，行政机关只能申请人民法院强制执行。据南宁市中级法院统计数据，2013年7月至2014年7月期间，行政机关申请人民法院强制执行案件数为295件，人民法院完成强制执行的案件数为147件，尚未执行的案件数为148件，执行率仅为49.8%。除怠于申请法院强制执行的案件外，大部分行政机关申请法院强制执行的案件未能得到及时有效执行。
二、行政处罚案件执行困境的原因分析
（一）市民的守法意识有待加强。
当事人违反行政管理秩序，被行政机关依法作出行政处罚决定，应当依法履行已经生效的法律文书。如果当事人认为行政处罚错误或不当，应当依法申请行政复议或者提起行政诉讼，还可以申请国家赔偿，以维护自身合法权益。被处罚当事人既不申请复议诉讼又不履行已生效的处罚决定，就是一种藐视法律的行为。在全面推进依法治国的当前，除要求行政机关依法严格执法，同时也要求全民守法。只有全体市民都自觉遵守法律，依法维护法律尊严，法治社会才能得以构建。
（二）行政机关的强制手段不足。
现行的城市管理法律法规没有赋予行政机关强有力的手段。在实际执法过程中，行政机关尤其是城管部门承担着拆除违法建筑、整治市容市貌等繁重的执法任务，但现行法律法规赋予他们的强制措施和强制执行手段却非常缺乏。面对违法当事人不履行行政义务的行为，执法机关往往束手无策。可见，行政强制手段的缺乏与繁重的执法任务严重失衡，极大地降低了城管部门执法的效率，影响了城市管理的工作效率和效果。
（三）行政机关的依法行政的能力尚显不足
行政机关的行政执法应当既不能越权乱作为，也不能惧怕困难而不作为，真正实现法定职责必须为、法无授权不可为。尽管我市依法行政能力不断加强，但仍然存在一些行政机关图省事、怕麻烦，没有严格依照法定的职权和程序行使行政处罚权。有的案件调查取证不规范、有的案件处罚程序有缺漏、有的案件告知权利或送达有瑕疵，有的超期尚未申请强制执行。行政处罚案件的不严格规范，直接影响到法院审查裁定此类案件的执行效力。
（四）双轨制的执行体制落实不到位。
我国法律关于行政机关行政处罚的执行体制规定为双轨制，即行政机关自行强制执行和申请法院强制执行。《行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”。对于没有自行强制执行权的行政机关，要么结合扣押查封等强制措施促使当事人自觉履行，要么只有申请法院强制执行。因此，行政机关作出处罚决定后，申请法院强制执行成为最主要的渠道。《行政强制法》虽然对法院执行作了原则程序规定，但具体如何操作适用，法院没有就非讼行政案件的执行方面作出具体的解释或规范，法院也难以做到全部受理。受理以后，法院往往拖延很长的时间执行或者因各种情形中止或终止执行。在行政案件的强制执行上，行政机关是需要执行而没有强制执行权。法院有强制执行权，而责任落实不到位，二者的配合衔接机制不顺畅。
（五）法院对非诉行政强制执行案件力不从心。
随着依法治国的全面推进，城市治理的深入开展，相应申请法院强制执行的行政案件也逐年增加。法院在处理此类非诉行政执行案件时，要经过受理、审查、裁定、执行这一系列繁琐程序。当法院真正要执行时，往往已经错过了最佳执行时间。《行政强制法》关于申请人民法院强制执行的规定不完善，导致实践中有时无所适从，以及法院执行机构的力量偏弱，执行机构人员少、经费不足，现行的法院工作评价体系不完善，没有将行政非诉强制执行案件的执行情况纳入法官的绩效考核等，也是造成法院行政非诉强制执行案件执行不理想的原因。可见，申请法院强制执行，耗时长、成本高，效率低下，严重影响了行政机关申请法院强制执行的积极性，甚至出现一些行政机关对当事人不履行行政处罚决定的行为放任不管，造成大量行政处罚决定无法执行，严重影响了行政管理的连续性和行政执法的权威性。
三、理顺非诉行政处罚案件的对策和建议
（一）强化法治的宣传教育，加大对拒不执行行政处罚行为的惩戒力度。通过多种方式宣传教育，增强公民的遵法守法的意识，依法行使权利、维护自身权益。行政处罚如果依法生效，在未被撤销的前提下，当事人应当自觉履行。对于未履行行政处罚的当事人，将录入南宁个人信用记录平台，列入“失信黑名单”，相关部门依法联合实施信用惩戒，对其个人在从业、审批、经营、信贷等活动进行限制和约束。对于故意转移财产逃避执行的，或有执行能力拒绝执行的，经查证属实，依法予以处罚。
（二）强化行政机关的强制权。虽然《行政强制法》第十条第一款明确规定，行政强制措施由法律设定，但第十条第三款同时还规定，尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封和扣押两项强制措施。因此，建议市人大常委会在制定和修订有关城市治理的地方性法规时，在不违反《行政强制法》的规定下，尽可能地赋予行政机关必要的行政强制措施，使得行政机关在行政管理过程中，面对当事人不履行行政处罚决定的义务时，能够以强制手段迫使当事人履行行政义务。
（三）规范行政机关的执法行为和程序。严格规范公正文明执法是提高行政执法案件执行效率的基础。行政机关要增强依法行政的意识和能力，依法行使行政处罚权。一要改变执法理念和方式，公正文明执法，尽量慎用扣押物品等强制手段，减少与管理相对人的直接冲突。二要严管重罚，对城市治理领域的违法行为，要严格依法作出行政处罚决定，避免选择性执法和执法不作为现象。三要严格按照法定权限和程序行使权力，执法程序要规范、合法；调查取证要全面、充分，确保行政处罚决定能够得到有效的执行。
（四）优化非诉行政案件的审查程序，提高执行效率。科学高效的程序设置是提高执行效率的前提。因此，要从优化受理、审查、裁定和执行等非诉强制执行基本程序入手，提高行政案件执行的效率。一是建立处理非诉行政案件的绿色通道，简化审查程序，缩短审查的时限。尤其针对“美丽南宁·整治畅通有序大行动”中案件量大、事实清楚、处罚额度不高的案件，借鉴新《行政诉讼法》的简易程序，以快速方式尽快结案，提高城市治理的及时性。二是在法院行政庭成立了专门合议庭，审判员之间合理分工，互相配合，严格按照审查期限对案件进行审查和裁定；三是在法院执行局成立非诉强制执行案件的专职队伍，对案件实行包案到人，并严格实行督办制度，严防违法行为和超期案件的出现，有效的提高非诉行政案件执行的效率。
（五）加强执行队伍建设，强化执行保障。要切实提高行政处罚执行的执行率，加强执行队伍自身建设尤为关键。具体而言，不论是行政机关自行执行还是由法院来执行，都应当相应增加执行机构的人员编制，根据执行案件的工作量确定执行机构的力量配置，配足配强执行工作人员，并对执行经费予以充分保障。此外，还应当建立行政机关与人民法院之间的执行联动机制，明确申请执行的行政机关应承担协助执行义务和责任。在具体实施强制执行时，行政机关应当按照法律规定和法院的要求提供必要的协助。
（六）探索法院审查裁定和行政机关具体执行制度。现行法律规定行政机关申请法院执行制度，目的是确保行政执行的合法性，强化司法机关对行政权的监督和制约。对于非金钱类的行政处罚案件，从执行的力量的配置以及执行的便捷性，建议由人民法院负责案件的审查、裁定，由原作出处罚决定的行政机关具体负责执行工作的实施。这样既体现的法院对行政处罚的监督，又能增强行政处罚执行的力量，提高执行的效率。