环球法苑 | 德国生态补偿的评估方法和措施

　　实施生态保护补偿是保护生态环境的重要手段，也是生态文明制度建设的重要内容。德国的生态保护是一个成功的“先发展后治理”模式，其所实施的“生态补偿”是保护生态环境的坚实壁垒。而且，这一经验可以为我国生态保护补偿制度的建立提供参考。

德国对生态影响的界定及生态补偿措施

　　德国《联邦自然保护法》第14条明确提出，所有导致地表构成或其用途发生变化或者导致与地层相连的地下水位发生变化的行为，都可称之为“生态影响”，因为这些变化会影响自然生态环境和景观的功能。在德国，联邦州的法律通常会明确规定修建道路或建立工厂等建设中哪些活动会产生生态影响，但社会各方面对生态影响的范围以及与之相关的补偿措施范围和费用常常产生争议。基本的共识是，在生态补偿结束之后，如果之前产生的生态影响没有对自然环境及其景观的可持续发展产生“后遗症”，被破坏的景观得到修复或者被重建，那么生态补偿才算终结。各联邦州都出台了相应的生态补偿条例，以实现生态平衡，其内容范围适用于一切景观，即使一些地区在自然保护法中没有明确规定要进行保护。这些生态补偿条例的根本理念，是要防止自然及其生态景观恶化，要求人们在进行生产生活时要尽量避免对自然景观的干预或破坏，要尽可能把负面影响最小化，如果对自然景观已经造成一些难以避免的破坏，则要对其进行生态补偿。具体措施如下：

　　就地直接补偿。将生态系统功能的受损部分，通过其他措施就地及时进行补偿。例如：路面硬化造成地下水补给量减少，应就近找到同样大的区域，将已有硬化路面改造成透水路面，以便吸收等量的雨水，使造成的生态负面影响得到平衡。

　　异地间接补偿。就地实行对等补偿出现措施失效时，可以选择在间接受到生态影响的地区实行生态补偿，或者提升当地另外一个生态功能的效用。例如：不在实施了路面硬化的地区进行改造透水，而通过植树造林涵养水源，或者在其他地区修建透水路面，甚至是在其他相关地区植树造林。只要这些补偿措施与当地景观规划相一致，那么就可以灵活运用。

　　土地储备。在生态补偿实施中，最大的难题是没有足够的可支配土地用于生态补偿。因此，各地区大都采用建立“生态账户”“土地储备库”等形式，保留一定的土地储备。其中生态账户是指由于建筑规划会对自然景观产生生态影响，因此各地区必须采取措施减轻或消除生态影响。由于对生态产生的影响不一定非要就地实时补偿，因此就需要在生态账户中预留土地。生态账户措施是一个预备的补偿措施，也就是说在某项工程开始之前就已经建设好了生态账户里面的土地，而且至少也已经维护了一段时间。生态账户的建立要遵循非常严苛的条例，不能随便规划一块地就当做生态账户用地，在用生态账户扣除时，这块地的生态价值要达到一定的分值，而且其面积至少达到2000平方米。土地储备库是指购买和储备土地，用于土地置换或者必要的生态补偿。如果在土地储备区已经提前实行了生态改善措施，那么这种情况被称为“土地及生态补偿措施储备计划”。储备计划的理念是自然保护领域一个非常热门的话题，德国已经有很多土地储备在整体规划中发挥作用的典型实例，此外还有一些机构专门促进土地储备理念在生态补偿中的实施，如德国的土地储备联合会。

　　现金补偿。有时候人类生产活动产生的生态影响很难用生态补偿的措施去消除，在这种情况下就要进行现金补偿。只有在生态补偿无法进行或措施无效的情况下才可以采用现金补偿的方法。补偿金额通常为实施生态补偿的平均价格，其中包括规划管理费用以及各种人力资本，如果很难确定补偿金额，也可以根据生态影响产生的范围以及持续时间并同时考虑修建设施所带来的收益权衡补偿金额的数量。补偿金额由相应机构在批准建筑计划实行的同时确立，补偿金必须在项目实施之前支付，或者也可以约定一个期限，在这种情况下需要支付一定的保证金。

巴伐利亚州生态补偿的规定

　　巴伐利亚是德国在生态补偿领域法律制度最完善、实践经验非常丰富的联邦州。该州于2013年修订发布了最新一期的《巴伐利亚州生态补偿条例》，具体内容包括以下5个方面：

　　生态补偿的基本准则。生态补偿的目的不在于进行补偿，而是尽量通过增加破坏生态成本使人们在进行生产建设时不破坏生态，或者减少破坏程度。在迫不得已要对自然原貌和生态景观进行改变时，要对其损害进行等值的补偿。

　　划定生态破坏的程度。在实施建设前评估当地生态条件，对实施建设后可能造成的生态破坏进行测量和评估。在进行建设时要尽量避开容易产生较大生态破坏的区域，并对工程范围内生态补偿需求进行计算和预估。

　　实际的补偿措施。在实际补偿时要考虑补偿措施的区域范围及其类型，确立生态补偿实施的时间范围。在补偿措施结束之后要对补偿措施进行维护，确保补偿效果。

　　生态账户的使用。如果在生态补偿时要使用生态账户，则首先要对生态账户进行评估并获得认可。生态账户里面的储备土地使用后就会被注销其数量，同时在土地登记册里标注其用途。

　　现金补偿。当生产生活造成的显著生态影响无法得到补偿，但相应计划必须实行时，要对生态影响进行现金补偿。现金补偿是生态补偿的最后一步无奈之举，最理想的状态是通过其他生态措施弥补生态破坏。

巴伐利亚州生态补偿的评估方法

　　《巴伐利亚州生态补偿条例》的附录详细介绍了新建工程对生态产生影响进行定量评估的步骤和方法，以此作为生态补偿需求的基础。生态补偿需求的计算公式如下：

　　补偿需求的数值(K)=受影响面积(m)·生态价值(w)·新建工程的预计影响系数(b)。

　　通常生态补偿评估主要包括5个步骤：(1)由景观规划设计师对新建工程范围内的自然环境和景观类型进行实地考察和标注;(2)由景观规划设计师评估自然环境和景观类型的生态价值(w);(3)计算新建工程的生态影响系数(b);(4)计算生态补偿需求(K);(5)确定补偿方式，计算补偿方式的补偿量。

　　识别自然环境和景观类型的功能与评估标准。新建工程产生的生态影响包括自然环境和景观类型，也称保护物。通常包括物种和生存空间、土地、水、气候和空气、景观。不同类型的功能特征不同，评估的标准也各异。评估时应根据不同的功能选择适宜的评估标准。

　　以物种和生存空间为例，物种和其生存空间构成了一个特有的群落生境，每个群落生境都有一个最小分布区，而且不同的群落生境是互相联网的。对物种和生存空间进行评估时，需要纳入的标准有很多，例如稀有性、濒危性、可修复性、完整性、敏感性、可替代性、自然程度、联网性、发展潜力和相互作用等。

　　从价值特征看，针对物种和生存空间的不同，价值评估时宜采用不同的方法。一种是可以根据面积计算和划界的区域，如农田、灌木等，并通过评估分为4个等级：高价值区、中价值区、低价值区和无保护意义区。另一种是无法根据面积计算和划界的区域，如特殊要求的红色名录物种(动物)的栖息地、当地罕见动物的栖息地等。评估时要对其进行论证描述并评估其价值。

　　评估自然环境和景观类型的生态价值(w)。景观规划师开展评估的依据是《巴伐利亚州生态补偿条例群落生境名录》《巴伐利亚州群落生境归类指导方案》《巴伐利亚州生态补偿条例群落生境名录划归细则》。《生境名录》对评估对象的价值给出了相应的分值。以灌木林地、疏林地(B)中的单棵树木，成排树木，树群(包括果树，胡桃树，林荫道等)(B3)为例，分为本地树种，符合当地生物群落的单棵树木，成排树木，树群(B31)和属于非本地树种的单棵树木，成排树木，树群(B32)两类，按不同的标准进行价值评分。其中B31类又分为幼年期树木、中年期树木和老年期树木等，每平方米的生态价值分别为5、9和12。B32类中的幼年期树木、中年期树木和老年期树木，每平方米的生态价值分分别为4、8和11。最后按分数将物种及其生存空间的生态价值分为4档：高(15～11)、中(10～6)、低(5～1)及无自然保护意义(0)。生态价值则是相应评估对象的单位生态价值乘以相应的面积得出的生态价值总额。

　　计算新建工程的预估影响系数(b)。新建工程的预估影响系数是指工程修建后对当地生态影响的程度。计算方法为工程建设之前的初始生态价值减去工程修建后的预估生态价值，再除以工程建设之前的生态价值。影响系数一般分为四档，即高(1)、中(0.7)、低(0.4)和不明显(0)。

　　计算生态补偿需求(K)。生态补偿需求指一项工程因为其造成的生态影响而需要进行生态补偿措施的数值。一个整体的项目实施过程中有些工程会产生生态影响，有些措施可以提升项目区内生态效益，所以最终的生态补偿总量是通过对整个项目区内所有的工程措施进行综合评估之后确定和计算的生态补偿总量。实际工作中，还要对预期生态补偿效果进行评估，来判定一个补偿计划是否可行。如果预期生态补偿效果小于生态补偿需求，则该补偿计划不成立，需要重新规划补偿方案，或者额外支付替代补偿金。

生态补偿的特点

　　依法开展生态补偿。德国联邦和各州层面的法律条例和运作实施构成了生态保护的基础。联邦层面有《联邦自然保护法》，州级层面有《生态占补评平衡条例》，且对生态补偿进行了详细的规定。巴伐利亚州的相关法律条例还有《巴伐利亚州自然保护法》《巴伐利亚州生态补偿条例》和《依据土地整理法的相关规定实施巴伐利亚州生态补偿条例的执行方案》等。

　　科学计算生态补偿需求量。生态补偿的定量评估和计算是实施生态补偿政策的科学依据。巴伐利亚州在生态补偿需求量计算中，以长期扎实的生态调查数据为基础，有效识别生态环境影响的类型，采用多种方法对不同类型的生态影响类型建立评估标准，从而确保了评估的科学性和可靠性。

　　严格监测生态补偿的效果。评估生态影响程度，计算的生态补偿需求量，最后实施生态补偿措施，远不是生态补偿的结束，而是开始。按照联邦法律要求，只有建设产生的生态影响没有了“后遗症”，生态补偿才算终结。巴伐利亚甚至要求对生态补偿结果进行长期监测，以保障生态补偿效果。

　　多种措施实施生态补偿。就地补偿和异地补偿相结合，数量补偿和功能补偿结合，实物补偿和资金补偿结合，及时补偿和储备补偿(生态账户等)结合，因地制宜选择多种生态补偿措施，保障补偿的灵活性和可操作性。(该文为国际科技合作专项课题(2015DFAO1370))

(张文珺 Michael Klaus 蔡玉梅  分别供职于德国汉斯·赛德尔基金会和中国土地勘测规划院)