多地政府申请农村住房抵押权试点城市

几经博弈拉锯之后，农村住房抵押权终于开禁。在国务院已经原则同意对农村住房和农村集体土地承包经营权作为抵押物的抵押贷款(下称“两权试点”)进行尝试之后，试点地区的选择已经提上议事日程。

尽管试点工作尚未正式开始，但是已经有超过10个地区向相关主管部门表达了“申请试点”的意愿。人民银行总行、中央农村领导小组办公室(下称“中农办”)、国土资源部已经会同开展“两权试点”地区的遴选工作。

根据现行《担保法》《土地管理法》等约束，无论是农村住房还是农村承包土地经营权，都不能作为抵押担保，进而获得贷款。因此，这一试点工作有可能效仿“农村集体经营性建设用地流转试点”的方式，由全国人大暂停试点地区的相关法律实施。

遴选试点

“不少地方和地区都表达了希望参加‘两权抵押’试点的意愿，我们还在甄别和筛选的过程中。”8月26日清晨，国土资源部一位不愿具名的内部人士告诉记者，按照国务院的工作部署，农村住房抵押权和农村集体土地承包经营权抵押权的试点工作，已经提上议事日程。

目前，表达希望参与“两权试点”的地区。其中既有东部沿海经济发达地区，也有中西部经济欠发达地区。从经济结构的角度看，表达参与试点意愿的地区中，既有基本实现工业化的地区，也有传统农业为主的地区。

根据现行《担保法》第37条第2款的规定，除以下两种情况外，耕地、宅基地、自留地等集体所有的土地使用权不得抵押：一是抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权；二是以乡(镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。

按照上述法条规定，由于农村村民的住宅宅基地不在法律规定的可以抵押的范围内，所以宅基地的使用权不能抵押。

“试点会严格控制数量，不会一下子大面积地铺开，毕竟这是对现有法律框架存在一定范围的突破，试点是成熟一个、总结一个，然后再全面推开。”前述国土资源部内部人士告诉记者，包括农村住房在内的“两权抵押试点”工作，将严格以“封闭运作”为原则进行。

十八届三中全会后，国土资源部牵头制定了两条主线的土地管理制度改革方案，以落实十八届三中全会政治决议《关于深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)中“建立城乡统一的建设用地市场”的总体要求。一条主线是进行农村经营性集体建设流转试点；另外一条主线，即是对现行农村宅基地制度进行改革试点。

五项内容

在人民银行、中农办、国土资源部开始遴选两权抵押融资试点之前，国务院已经原则通过了开展“两权抵押融资试点”的基本内容。“这是一个大的框架，地方试点的内容，是不能超出这个框架的，简单来说，就是只能做减法，不能做加法。”一位地方国土资源厅官员向《中国经营报》记者解释。

对于包括农村住房在内的“两权抵押融资试点”，国务院已经明确了五项基本内容。这五项基本内容，将作为试点工作的边界和指导原则存在。

记者了解到，这五项内容包括：一是赋予“两权”抵押融资功能。维护好、实现好、发展好农民土地权益，落实“两权”抵押融资功能，盘活农民土地用益物权的财产属性。

二是推进农村金融产品和服务方式创新。在贷款利率、期限、额度、担保、风险控制等方面加大创新支持力度。三是建立抵押物处置机制。允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物，完善抵押物处置措施。

四是完善配套措施。试点地区被要求加快推进农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民住房所有权确权登记颁证，建立完善农村土地产权交易平台，建立健全农村信用体系。五是加大扶持和协调配合力度。在货币政策、财政政策、监管政策、保险保障等方面，加大扶持和协调配合力度。

上述五项内容，将成为《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(下称《意见》)的主体内容。而《意见》将成为开展试点工作的基本依据。

“目的就是赋予农民对承包土地的用益物权，盘活农村土地资产，探索农民增加财产性收入渠道。”前述国土资源部内部人士表示。

效果待估

由于“两权抵押融资试点”对现行《土地管理法》《担保法》等有明显的突破，所以，多位专家都认为，试点工作有可能比照“农村经营性集体建设用地流转试点”的方式，理顺与现行法律和体制的关系。

“农村经营性集体建设用地流转试点启动之前，全国人大常委会按照议程，审议通过了在试点地区暂停实施有关法律的决定，这是为试点扫清了法律上的障碍。‘两权抵押融资试点’也会面对同样的问题，在这件事上，也会采取同样的程序。”8月26日，一位权威专家向本报记者称。

此前进行的农村集体经营性建设用地流转试点，试点期锁定为3年。

尽管试点对于现行法律框架的突破十分明显，但其效果，市场却持相对保守制度。其原因即是，在“两权抵押融资试点”之前，已有地方现行就农村宅基地抵押权进行地方性试点。甚至有专家担心，“两权抵押融资试点”有可能带来收紧地方已有试点尺度的客观作用。

早在2012年8月14日，广东农村金融工作现场会在梅州召开，省长朱小丹出席会议并宣布，农村宅基地使用权和土地承包权抵押贷款试点，将在梅州和云浮两市展开。当天的会议强调，此项试点的基本思路是，在国家法律和政策的框架内，农户将宅基地使用权抵押给政府授权的机构，银行即向农户提供信贷，这一政府授权机构为此提供保证。

在试点过程中，云浮市郁南县农户将自家的农村闲置宅基地使用权、土地承包经营权、林权等作为担保物，就可以贷款建房。

目前，人民银行、中农办、国土资源部已经确定，试点地区成立试点工作小组，严格落实试点条件，制定具体实施意见，做好确权登记颁证、流转交易平台搭建、农业保险保障、抵押物处置、风险缓释及补偿机制建设等配套工作，保证试点工作顺利平稳推进。

记者了解到，国务院已经要求建立抵押物处置机制，做好风险保障。因借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形需要实现抵押权时，允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物。完善抵押物处置措施，确保当借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形时，承贷银行能顺利实现抵押权。农民住房财产权(含宅基地使用权)抵押贷款的抵押物处置应与商品住房制定差别化规定。探索农民住房财产权抵押担保中宅基地权益的实现方式和途径，保障抵押权人合法权益。

（来源：中国经营报）