温岭市开展环境污染第三方治理工作的主要做法、典型案例、存在问题及对策建议

　　按照党的十八大全面推进“五位一体”总体布局的战略部署和十八届三中全会关于加强生态文明制度建设的要求，温岭市高度重视生态文明建设，根据国务院办公厅《关于推行环境污染第三方治理的意见》的指引和规范，积极探索环境污染第三方治理机制，取得了积极成效，初步形成了企业购买环境服务和政府购买环境服务两类治理模式。企业购买环境服务是排污企业以签订合同的形式委托第三方治污企业治理其环境污染问题，目前该市正积极推进中；政府购买环境服务是政府以签订合同的形式委托第三方治污企业治理其区域范围内的某项环境污染问题或者针对所有环境污染问题提供综合服务，典型案例有：市东部垃圾处理中心垃圾无害化处理（焚烧发电项目）。 

　　一、主要做法 

　　一是统筹规划，提高治污效率。通过制定总体规划，统筹考虑解决区域环境问题，聘请专业环境服务企业参与项目前期策划，制定项目实施方案，提高了环境治理的针对性。 

　　二是破解环境污染治理资金难题。将垃圾、污水处理等设施建设交给专业的环境服务企业，通过市场化模式筹集资金，实现环保服务投资多元化。 

　　三是术业有专攻，实现政府职能转变。把专业的事交给专业的人做，以试点为契机，剥离出能够市场化的环保服务职能，由高效的市场主体提供服务，政府则强化其监管职能。 

　　二是典型案例 

　　东部垃圾处理中心（焚烧发电项目）位于温岭市滨海镇长新塘内，总用地面积154亩，设计总规模处理垃圾1600吨/日，分二期实施，一期规模700吨/日，含垃圾焚烧、发电、污水处理、污泥焚烧等主要功能。项目主要由2台日处理垃圾400吨的循环硫化床焚烧锅炉、1台15兆瓦汽轮发电机组、中央控制室等部分组成，并配套建设垃圾预处理、半干法脱硫和布袋除尘系统等。项目采取BOT（建设、运营、移交）模式，特许经营29年，一期总投资约2.75亿元。这也是该市首个通过招投标确认建设主体的BOT模式项目。 

　　自今年4月11日再次组织项目BOT特许经营权招标以来，项目推进速度正逐步加快。该项目由杭州锦江集团投资建设，于今年4月27日完成草签；5月份完成土地征用及补偿工作；6月成立项目公司；7月完成进场道路东部新区部分塘渣填筑；项目征地已全面完成，项目建议书已获省发改委批复。

　　三、存在问题 

　　第三方治理在运行中还存在诸多问题，如排污企业与治污企业法律责任不清，第三方缺少相应的约束措施，能够提供专业化服务的环保企业较少、能力不足等，这些问题对政府宏观规划及环境监管带来了新挑战，制约了第三方治理模式的推广与应用。 

　　一是法律责任界定不清。我国环境污染治理的指导思想正在由“谁污染，谁治理”向“谁污染，谁付费”转变。推行第三方治理，就是这种指导思想转变的实践形式。但是，第三方治理还缺少法律支持，对于排污企业和第三方治污企业，谁来承担法律责任问题还没有明确规定。如果排污不达标，排污企业倾向于第三方治污企业承担相关责任;环保局认定依法应对排污企业追责，但同时又不能放弃对第三方治理企业的监管，以防发生环境污染事故。此外，在合同谈判、争议问题解决方面也无法可依，地方实践只能“摸着石头过河”。 

　　二是第三方缺少约束措施。环境污染第三方尚处于探索阶段，市场管理还不规范，第三方治理的市场准入与退出机制尚未建立，缺乏约束措施。对于排污企业来说，将环境污染治理交由第三方治污企业来治理，似乎企业的生死存亡就与第三方密不可分，一旦第三方治污企业不按合同履行义务，排污企业将面临极大的风险。如果排污不达标，将面临罚款，还会影响正常生产，造成经济损失;如果造成重大环境污染事故，还可能面临刑事责任。对第三方治污企业的不信任，缺乏发展的眼光等因素，导致许多排污企业不愿意选择第三方进行环境治理。 

　　三是第三方自身能力不足。第三方治理模式对提供专业化服务的公司在技术和管理方面要求很高，目前能够提供环境污染治理工艺设计、建设、运营的专业化环保公司较少，且技术实力不强，服务水平不高，环保市场自身发育不健全，这严重阻碍了第三方治理模式的推广应用。如果能够针对一个区域分类提供污水、垃圾、废气、重金属污染、流域污染治理等方面的专业化服务，将更容易推广应用。 

　　四是政府职能部门面临新的挑战。对于企业购买环境服务的模式，如果参与第三方治理的双方(排污企业和第三方治污企业)都能遵守环保法规，则可以减少环保部门的监管任务，降低监管成本。但是，如果参与各方均不能很好地履行相应的义务，则反而会增加环保部门的工作量，增加了监管工作的复杂性。 

　　五是第三方面临较高政府政策风险。对于政府购买环境服务的模式，往往着力于区域性的环境污染治理，环保企业前期投入较大，成本和利润回收周期往往较长。一旦遇到政府换届、领导思路转变或主要负责领导调离等问题，后续的费用难以保障，第三方治污企业面临较高政策风险，合同保障缺乏连续性，极大打击了企业参与环境治理的积极性。 

　　四、对策建议 

　　第三方治理确实能提升治污效率，降低治污成本，有利于减轻政府财政负担，激发更多的市场力量投入到环境保护事业中来，虽然在实践中还存在一些问题，但仍是环境污染治理的重要手段，是下一步改革的方向。在推进第三方治理过程中，必须处理好政府、排污企业、治污企业的关系，明确权责，加强监管，规范市场行为，完善有关配套政策，因地制宜推广第三方治理的若干模式，探索创新更多实现形式，促进生态文明建设。 

　　一是明确第三方治理的法律地位及相关主体的责任。出台有关法律法规，明确第三方治理的合法性，界定相关主体的权责关系。针对企业购买环境服务模式，排污企业和第三方治污企业应共同承担法律责任;针对政府购买环境服务模式，政府是区域环境质量的责任主体，政府与环保企业的合同受法律保护，应具有连续性，不论政府是否换届，均应按合同履行相关义务，对政府违约应有相应的惩罚机制，如果造成治污企业损失的，应依法给予赔偿。尽快出台第三方治理的管理办法，明确项目招标、收费标准、治理效果评价等内容，规范指导第三方治理工作。 

　　二是积极扶持优秀的环保专业化服务企业。在市场准入方面，充分发挥行业协会、中介机构的作用，对环保企业进行信用评级，政府招标优先选择信用等级高、技术过硬的环保企业。积极扶持培育能够提供咨询、设计、建设、运营、维护等一条龙服务的环保企业集团，为第三方治理奠定基础。在市场退出方面，对于服务质量差、有环境违法行为的企业，降低其信誉评级;情节特别严重的，列入黑名单，禁止进入第三方治理市场。 

　　三是严格执法推进环境保护依法行政。积极推广购买环境服务的第三方治理模式是新环保形势下的需要，政府监管职能也将转变回到本真。如污染治理数据采集和在线监测等可以交给专业化公司去做，使政府从采集、审核、运维、监管，转变为以审核数据和监管为主，集中精力做好监管，严格执法，加大对环境违法行为的惩罚力度，防止企业偷排、漏排、超标排放污染物。 

　　四是创新模式提高第三方治污企业的积极性。通过加大投入、税收优惠、完善制度设计配套、降低政策风险等措施，吸引社会资本和有实力的专业化环境服务第三方参与环境污染治理，达到治污、盈利双赢。