新世纪以来嘉兴新型城镇化发展问题研究

如何理解城镇化概念，不同的学科涵义不同。世界各国（或地区）和国际组织均把城镇人口占总人口（常住人口）的比重作为跟踪、衡量一国（或地区）城镇化进程的衡量指标。在我国，统计上城乡划分的标准，是以我国市镇建制要求和当时的行政区划为依据，将地理区域划分为城镇和乡村的规定。而城镇人口占总人口（常住人口）的比重是目前衡量国内城镇化水平的主要依据。

一、嘉兴城镇化发展主要特征

城镇化发展过程是一个多种因素综合作用的复杂而长期的动态过程。世界上大多数国家的城镇化进程有着相似的发展轨迹，其进程大约需要200年左右的时间。城镇化水平也可分为初期阶段（20%以下），中期阶段（20%—50%）和高级阶段（50%以上）。嘉兴城镇化主要经历了四个阶段：第一阶段（1949—1957年）：解放初期低水平的城镇化起步发展时期；第二阶段（1958—1965年）：城镇化发展剧烈波动时期；第三阶段（1966—1983年）：城镇化发展低水平徘徊的停滞时期；第四阶段（1983年至今）：城镇化复苏、稳步发展。1990年以来，嘉兴城镇人口集中指数（注：城镇人口集中指数计算公式：C＝ 1/2 Σ( Pi－Si)。C为城镇人口集中指数， Pi 为i 地域城镇人口比重， Si 为i 地域城镇建区面积比重。若C 值越小，越接近于0 ，说明城镇人口向某一地域集中的偏向越小，人口分布越均匀;若C 值越大，说明城镇人口向某些地域集中的程度越大，人口分布越不均匀。）呈现出低——高——低——高变化趋势，全市城镇人口集中指数由1990年的0.123提高到2000年的0.161，2013年，全市城镇人口集中指数回升到0.252，分别比2000年和2010年提高0.09个和0.13个点（见下图）。新世纪以来，嘉兴城镇化进入快速发展时期。2000年全市城镇化水平38%，比1990年提高15.4个百分点。2010年，全市城镇人口达到240.07万人，城镇化水平53.3%，比2000年又提高15.3个百分点。2013年，全市城镇人口达到260.26万人，城镇化水平达57.1%。依照国际上城镇化进程呈现“S”型发展规律判断，嘉兴城镇化水平基本处于中期阶段。

二、城镇化发展的四大推进因素

不同国家(地区)、同一国家(地区)不同历史阶段及不同地区的城镇化过程的动力是有差别的。嘉兴城镇化推进因素主要是：

（一）得益于全市综合实力的不断提升

进入新世纪以来，全市工业化、信息化、城镇化、农业现代化进程加快，全市按常住人口计算的人均GDP由2000年的14717元提高到2013年的69164元，按年平均汇率折合11169美元，城市综合实力快速提升成为推进城镇化进程坚实的经济基础。

1．非农产业的发展加速了人口集聚

市场经济体制改革不断深化，促进全市第二、三产业发展非常迅速，形成了各具特色的产业群和专业市场。全市非农产业增加值所占GDP比重由1990年的69.3%提高到2013年的95.1%；非农产业就业比重由1990年的41.5%提高到2012年的90.1%。县域城镇人口保持较快增长，城镇化水平相对均衡。2013年与2000年比较，平湖、嘉善县（市）城镇人口增长相对较快，年均增长分别为6.3%和6.2%，分别高出嘉兴市平均1.2个百分点和1.1个百分点。各县（市、区）人口城镇化均已突破50%（见表1）。

2．外来流动人口涌入加速了人口集聚

多年来，嘉兴凭借区位优势、块状特色产业、改革创新发展理念吸引着本、外地劳动力向城镇二、三产业转移，加速了全市城镇化的进程。“六普”资料显示，2010年嘉兴市区中心城区[1]常住人口已达60.70万人，比2000年时的32.06万人净增28.64万人，外地人口对中心城区人口贡献率58.3%。

3．建成区面积拓展加速了人口集聚

自撤地建市以来，嘉兴市城镇建成区面积不断扩大。嘉兴市城镇建成区面积由1990年的66.35平方公里增加到2013年的245.92平方公里，年均扩大7.8平方公里,其中嘉兴市区中心城市城市建成区面积由1990年的19.8平方公里扩展到93.42平方公里 [2] ，年均扩大3.2平方公里。进入新世纪以来，全市围绕建设“1640300”网络型大城市的总体目标部署，网络型大城市建设不断推进，中心城市 “一心、两翼、三楔、三廊”的城市框架基本形成。

（二）得益于城乡统筹发展的制度创新

嘉兴市统筹城乡一体化发展战略是推进和加速城镇化进程的重要抓手。

1．创新城乡资源要素配置机制

嘉兴市统筹城乡综合配套改革大致经历了夯实基础阶段（2007年—2008年3月）、扎实推进阶段（2008年4月—2010年）和深化完善阶段（2011年至今）。主要是以“两分两换”和以优化土地使用制度为核心的“十改联动”改革实践，同步推进现代新市镇和城乡一体新社区的“两新”工程建设。2008年以来，嘉兴先后确定了15个镇先行试点“两分两换”工作。改革创新实践使城镇化和工业化同步，实现经济社会的统筹发展和城乡统筹发展。截至2013年底，全市389个集聚点开工建设，启动示范性城乡一体新社区143个，已有24个新社区通过了市级示范性城乡一体新社区考核验收。

2．嘉兴“强镇扩权”的创新实践

新世纪以来，作为浙江省统筹城乡综合配套改革试点城市，全市大力实施“1640300”工程。2007年以来，嘉兴市按照“权力下放、超收分成、规费全留、干部配强”的原则，推进强镇扩权、积极培育现代新市镇，不断激发新市镇发展活力。全市“1+X” 村镇布点不断优化，推动新市镇人口集聚，加速新市镇城镇化进程。认真落实王江泾镇、姚庄镇、崇福镇3个省级小城市培育试点相关扶持政策，小城市试点示范效应显现。深化村庄整治，“四位一体”（垃圾收集、道路管护、河道保洁、绿化养护）的农村环境综合整治，全面建设美丽乡村步伐加快。新市镇愈益成为网络型城市发展的重要支撑点。

3．创新城乡基本公共服务均等化机制

嘉兴先后被列为全国和联合国开发计划署城乡统筹就业试点城市。至2012年，嘉兴市农村居民收入水平已连续九年位居浙江省第一。全市15年基础教育普及率99%以上。实现城乡养老保险制度全覆盖。2007年10月1日，嘉兴推出社会养老保险城乡全覆盖的制度。自2007年起，嘉兴市城乡居民合作医疗实行五个统一。目前，全市城乡居民合作医疗参保率99.1%。四是创新嘉兴新居民有效管理模式。2007年9月25日成立嘉兴市新居民事务局，对新居民采取“市民化管理、亲情化服务”。积极稳妥推进户籍管理制度改革，实行城乡统一的户口登记制度，将公民户口统一登记为“居民户口”，加快了农民变市民步伐。全市统筹城乡一体化发展战略成为推进和加速城镇化进程的重要抓手，全市城镇化率从2000年的38%提高到2013年的57.1%。

（三）得益于二元经济差异不断缩小

改革开放以来，全市非农产业比较劳动生产率总体呈降势，其中第二产业比较劳动生产率由1982年的2.01降至2012年的0.92；第三产业比较劳动生产率由2.23降至1.33。这表明全市第二、三产业吸纳劳动力的增长速度始终高于第二、三产业增加值增长速度。全市城乡二元经济结构有所改善，全市农业和非农二元对比系数由1982年的0.27升至2005年的0.41；2013年为0.48。尽管嘉兴市与发达国家0.5-0.9的水平仍有一定差距，但总体上全市二元经济结构差距趋于缩小趋势，这有利于促进人口和经济产业结构加速从低到高演进，并推进城镇化水平进程。

（四）行政管理制度改革推进城镇化

改革开放以来，国家行政区划管理制度调整，特别是市镇设置标准和模式的变化一定程度上推进了全市城镇化进程。自1983年撤地建市以来，嘉兴市各级领导顺应形势，积极主动推进城镇化进程，有规划、有步骤地拓展中心城市和县（市）中小城市，撤乡并镇，从而加快了嘉兴市城镇化进程。普查资料显示，嘉兴市建制镇则由1990年57个减少到2012年的44个；乡由1990年102个减少到2010年的零个；街道由1990年6个增加到2012年的29个。建成区的不断扩大，建制镇不断调整，市镇人口比重快速提高。“六普”时，嘉兴市平均每个（镇、街道）常住人口6.16万人，比“五普”的3.48万人增加2.68万人，比“四普”时的1.92万人增加4.24万人。

三、嘉兴市城镇化进程中的主要问题

城镇化与经济发展密切相关，经济发展水平决定城镇化进程和水平，而城镇化引起的外部性经济又成为推动经济发展的主要驱动力。全市城镇化进程中存在的主要问题：

（一）城镇化与工业化发展同步协调性不够

国际上衡量城镇化与工业化发展同步协调性的通用指标是IU和NU比例（注：I为工业就业比重，IU工业就业比重与城镇化率的比值；N为非农产业就业比重，NU非农产业就业比重与城镇化率的比值），其标准值分别为0.5和1.2，其中IU大于0.5为城镇化滞后，接近0.5为城镇化协调，小于0.5为城镇化超前；NU大于1.2为城镇化滞后，接近1.2为城镇化协调，小于1.2为城镇化超前。撤地建市以来，全市IU和NU比例系数总体上呈逐年下降态势，但城镇化水平与工业化发展同步协调性不够。2013年，全市城镇化率达57.1%，但IU和NU比例仍分别高达0.9和1.6，离国际上标准值均差0.4个点，显示城镇化滞后于工业化发展。这与改革开放30多年来农村工业化模式的长期执行及以户籍制度、城乡差别劳动就业和福利保障制度为主要内容的城乡隔离制度，“离乡”、“离土”、“进城”的农民工无法成为真正的城市居民有着直接的关系。从长远看，只要二元经济的长期存在，就会存在就业结构滞后于工业化、城镇化滞后于工业化，成为全市未来进入工业化高级阶段后面临的主要问题（见表2）。

（二）中心城市辐射集聚力亟待增强

作为“1640300”工程中的“1”（中心城市），嘉兴市区经济规模、财政总收入、固定资产投资、人口等指标，从上世纪的1/3左右比重逐年下滑。市区常住城镇人口占嘉兴市比重由1990年的41.1%下降到2000年的33.2%，2013年降至31.6%；GDP规模占嘉兴市比重由1990年的26.1%下降到2013年的24.8%，其中第二产业增加值占嘉兴市比重由1990年的26.4%下降到2013年的21.8%；第三产业增加值占嘉兴市比重由1990年的30.9%下降到2013年的29.4%。财政总收入比重从1990年的34.7%，下降到2013年的29.9%。固定资产投资规模占嘉兴市比重由1990年的31.6%下降到2013年的26.8%。其它如消费品市场规模、外贸出口规模等指标占嘉兴市份额均为1/3左右。

（三）新市镇建设水平亟待提升

1．建设理念亟待提升

主要是新市镇发展理念不新，发展方式粗放，规划实施较差，基础设施和公共服务设施投入不足，人居环境普遍较差，缺乏城市吸引力，人口集聚率低等，使新市镇仍没有完全脱胎于原有小城镇面貌。新市镇应有明确的功能定位，注重居住、配套设施、工业等各种功能的综合发展，以便为居民提供能满足各种生活需求的良好环境。

2．规划布局亟待调整

自2007年嘉兴市实施“1640300”现代化网络型大城市建设以来，基本形成了以市区为中心，5个县（市）城和1个滨海新区为副中心，40个左右新市镇为节点的网络型城镇体系。但从总体上看，处于节点地位的新市镇依然呈现出布局分散、重点不突出、功能定位和分工不够明晰、区域地位不够明确、就镇论镇比较严重等问题。

3．推进机制亟待健全

嘉兴市实施的“强镇扩权”举措，在事权、财权、用地、要素保障等方面给予新市镇政策支持。但由于各镇的经济实力、规模等级、发展水平的不平衡，政策还不够完善。特别是在当前省管县财政体制下，市级较难对县、镇财政结算体制指导和调整。且县级政府承担着大量的经济社会发展职能和公共服务职能，实施普惠制的分权，将削弱县级政府的统筹能力，容易造成县城的空壳化，这是新市镇建设推进机制必须面对和解决的问题。

4．个性特色亟待强化

从总体上看，市域内大多数新市镇还处于有特点无特色、有内容无内涵的境地。各地新市镇产业趋同较严重，较难形成规模效应和行业竞争力；城镇建设缺乏个性特色，定位不够明确，历史文化挖掘不深，生态环境保护和利用不够，规划设计类同等，使新市镇呈现千镇一面倾向。同时，城镇规模总体偏小，小城镇过多、过小、过密，使其拓展空间十分狭小，要素资源集聚度低，势必影响到网络型大城市的整体竞争力。“六普”资料显示，嘉兴市镇区常住人口10万人以上仅1个（武原镇）；5—10万人的仅有3个；2—5万人的有8个，占17%；2万人以下的有35个，比重达74.4%。嘉兴市镇人均经济总量10万元以上的镇数仅为两个。

四、嘉兴市新型城镇化发展路径

加快新型城镇化发展是实现嘉兴市经济社会转型发展、科学发展的突破口，是进一步改善投资环境，提高开放型经济发展水平的有效途径。加快全市新型城镇化发展的路径选择：

（一）创新发展理念

十八大报告明确提出“发展中国特色新型城镇化”。党的十八届三中全会决定指出，坚持走中国特色新型城镇化道路，促进城镇化和新农村建设协调推进。全市要在现有较高城镇化水平的基础上，更加突出城市内涵和功能的现代化，实现“量”的增长与“质”的提高的统一。所谓新型城镇化的“新”绝不是过去那种片面注重追求城市规模扩大、人口增加、空间扩张，而是使城镇成为有特色产业支撑、有特色文化内涵、有特色城市品质、有良好生态环境的特色之城，真正实现新型城镇科学发展、可持续发展和跨越发展。

（二）突出发展转型

通常国际上发展规律：人均GDP超过5000美元之后，“消费主导-服务业推动”的组合将逐渐成为新的增长动力。2013年，按年平均汇率折算，全市常住人口人均GDP为 11169美元，折合1998年美元汇率约为5千美元以上。全市已处于这个经济发展转型新阶段。而发展现代服务业首先是要加快传统的劳动密集型、低加工度、低附加值制造业向战略性新兴产业、高新技术产业等先进制造业转变，带动金融、物流、商务、服务外包等生产性服务业扩张，促进先进制造业与现代服务业融合发展。要以新型城镇化为动力，坚持新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”同步发展道路，统筹城乡一体协调发展。

（三）塑造城市品牌

城市品牌是城市核心竞争力的集中体现，是一个城市最重要的无形资产。一是要坚持“特色化”发展取向。突出“现代化”发展内涵，构建“网络型”发展框架，形成“田园式”发展风貌。二是继续完善“1+X” 镇村布点规划，扎实推进片区化、特色化、长效化“三化”整治，切实改善农村环境，不断提升城乡一体新社区建设水平，打造美好新家园。特别是市区中心城市品牌塑造要结合城市形象、城市文化、城市产业与城市环境等要素资源，做大做强中心城市，促进优质资源、高端要素集聚，提高城市规划和管理水平，提升嘉兴中心城市首位度，不断增强中心城市集聚高端要素能力，使中心城市发展定位精准、内涵丰富、特色鲜明，在全市起到凝聚力量、引领科学发展的作用。

（四）打造和谐城市

大量研究表明，随着城市规模的扩大，在一定条件下也会出现诸如资源紧张、交通拥挤、城市污染、住房紧张等“城市病”现象。要以城市生态价值为支撑点，实现经济和生态的“双赢”，实现经济发展、社会进步、生态保护三者的高度和谐。要以科技创新促进经济社会协调发展，推动经济社会与人口、资源、环境的可持续发展。要坚持以人为本、富民为先，着力促进城乡居民收入普遍较快增长，切实增进民生福祉，维护社会公平正义，提高社会文明水平，让人民群众过上生活更加富裕、精神更加富有的美好新生活。今后一个时期，全市要通过完善城市发展体制机制，积极打造和谐幸福城市：一要深化创新统筹发展体制改革；二要构建市域统筹协调机制；三要创新社会管理机制；四要继续完善收入分配制度。

[1]本文所指的中心城区包括社区居委会、村委会驻地在中心城区建成区内的所有社区、村的地域。

[2] 2006年起嘉兴市区范围不包括10个建制镇（含嘉兴港区）。