从浙江扶贫实践看新时期扶贫理念转变

01.12.2014 17:11

本文来源: 扶贫办

从浙江扶贫实践看新时期扶贫理念转变

邵峰

内容提要：当前，我国已基本消除了绝对贫困现象，扶贫任务开始由主要消除绝对贫困向主要减缓相对贫困转变。减缓相对贫困的扶贫与消除绝对贫困的扶贫是两个具有显著区别的思想体系。新世纪以来，浙江省率先进行了减缓相对贫困的扶贫实践，从扶贫目的、扶贫时限、扶贫范围、扶贫标准、扶贫目标、扶贫内容等方面展示了以“求温饱、图生存”为核心的扶贫思想体系向以“求公平、图发展”为核心的扶贫思想体系的转变，为人们确立新时期扶贫新理念、新思维提供了有益启示。

关键词：绝对贫困相对贫困浙江实践理念转变

消除绝对贫困的扶贫与减缓相对贫困的扶贫，是两大有明显区别的“思想体系”和“话语体系”。长期以来，人们把“贫困”理解为“温饱不济”，把“扶贫”定位为“解决生存问题”，形成了以“求温饱、图生存”为核心的扶贫思想体系和话语体系。随着我国扶贫开发的深入推进和最低生活保障制度的全面建立，绝对贫困现象基本消除，扶贫任务开始由主要消除绝对贫困向主要减缓相对贫困转变。新世纪以来，浙江省从经济快速发展、农民收入较高、贫困类型变化的实际出发，锐意创新、勇于实践，相继实施“百乡扶贫攻坚计划（2000~2002年）”、“欠发达乡镇奔小康工程（2003~2007年）”和“低收入群众增收行动计划（2008~2012年）”，率先探索了一条既符合国情又接轨国际、既适应当前又面向未来的扶贫开发道路，有效促进了低收入群众的增收和发展，初步形成了以“求公平、图发展”为核心的扶贫思想体系和话语体系。这对于我们在新时期转变扶贫理念、实现由消除绝对贫困向减缓相对贫困的转轨，有着重要的启示。

一、扶贫目的：应从“解决温饱问题、保障基本生活”转变为“缩小收入差距、防止两极分化”

长期以来，人们总是将“贫困”与“温饱不济”划等号，把“扶贫”当作“解决温饱问题”的一种途径。事实上，贫困有绝对贫困和相对贫困之分。绝对贫困是指家庭或个人生活处于温饱不济的一种生存状态，即收入不足以支付食、衣、住的基本生活需求。相对贫困并不是指家庭或个人基本生活缺少什么，而是指社会成员收入不平等的程度[①]，相对贫困人口实际上就是家庭和个人收入处于社会低端的低收入人口。如美国贫困家庭中，有46%拥有自己的房屋（典型的房屋有3间卧室、1.5卫生间、1个车库）；75%拥有1辆汽车，30%拥有2辆汽车；97%拥有彩电，55%有2台或以上彩电，63%装有线电视或卫星电视；99%拥有冰箱，76%拥有空调，65%拥有洗衣机，56%拥有烘干机，25%拥有电脑，27%使用手机[②]。

浙江省早在1996年就率先实行了城乡一体的最低生活保障制度，设立了保障绝对贫困人口基本生活的“最后一道防线”。新世纪以来，浙江省不断完善最低生活保障制度、提高最低生活保障标准，并实施“百乡扶贫攻坚计划”，到2002年基本消除了绝对贫困现象。而“欠发达乡镇奔小康工程”和“低收入群众增收行动计划”的相继实施，则标志浙江省扶贫转入了以减缓相对贫困为主的新阶段。

浙江的实践表明，当一个国家和地区处于绝对贫困为贫困主要表现形态的历史阶段，扶贫目的应定位在帮扶绝对贫困人口过上温饱生活、消除绝对贫困现象，而随着绝对贫困现象的基本消除，扶贫目的应转到帮扶相对贫困人口加快增收步伐、减缓相对贫困程度。即：要以一个国家或地区占总人口一定比例（一般为10%~20%）、处于收入低端的低收入人口为扶贫对象，帮扶他们加快增收步伐，以缩小收入差距、防止两极分化。特别在界定扶贫对象时，不再把“家庭是否拥有某些物品”作为依据，而要以“家庭收入是否处于社会低端”作为依据。可以说，消除绝对贫困的扶贫是为了“保障人的生存”，而减缓相对贫困的扶贫则是为了“促进社会公平”。因此，我们既不能因为基本消除了绝对贫困现象就认为“无贫可扶”了，也不能认为“扶贫仍然是为了解决温饱问题、保障基本生活”，而应确立“扶贫为了缩小收入差距、防止两极分化”的新理念。这是理解新时期扶贫的根本。

二、扶贫时限：应从“扶贫是欠发达时期的阶段性任务”转变为“扶贫是伴随现代化全过程的长期任务”

一直以来，人们总是按照“贫困——小康（总体小康——全面小康）——富裕”的发展时序来认识扶贫，认为扶贫是一个国家或地区处于贫困时期和欠发达时期应该做好的一项阶段性工作，而当其建成小康社会和进入经济发达时期后，扶贫任务就自然结束了。事实上，一个国家或地区随着经济发展、财富增长、扶贫开发和社会救助制度完善，绝对贫困现象会逐步消除。但是，在市场机制作用下，财富往往会向少数人集中，收入不平等程度可能会不断加剧，相对贫困问题可能会日趋突出并长期存在。

浙江省自1985年以来，农民人均收入一直位居全国省区之首，1997年和2002年相继基本消除了以县为单位和以乡镇为单位的区域性绝对贫困现象，但浙江省并未因此放弃扶贫工作，反而根据区域之间和阶层之间农民人均收入绝对差距扩大的趋势，以欠发达地区和欠发达乡镇农民人均收入、低收入农户收入增幅高于全省农民人均收入增幅为主要目标，每五年出台一个“含金量”很高的扶持欠发达地区加快发展的政策，并相继“欠发达乡镇奔小康工程”和“低收入群众增收行动计划”，扶持欠发达地区和欠发达乡镇农民、低收入农户加快增收步伐，努力缩小农民人均收入的区域差距和阶层差距。

浙江的实践表明，扶贫任务能否终结，不是看一个国家或地区是不是建成小康社会、进入经济发达阶段，而要看这个国家和地区是不是还存在明显的收入不平等现象，而减缓收入不平等程度不仅需要依靠经济的持续发展和高度发达，更需要依靠发展方式的转变、社会结构的优化和和谐社会的建成。可以说，“相对贫困时时有”，减缓相对贫困的扶贫将是伴随现代化历史进程的一项长期的常态性工作，即使我国到2020年全面建成了惠及全体人民的小康社会，甚至将来全面建成了现代化社会，只要存在明显的收入不平等现象，仍然会有扶贫任务。因此，我们应摒弃“扶贫是欠发达时期的阶段性任务”这种消除绝对贫困的扶贫思维，确立“扶贫是伴随现代化全过程的长期任务”的新理念。

三、扶贫范围：应从“扶贫是欠发达地区和农村区域的特有工作”转变为“越是经济发达的地方，越要重视扶贫工作”

长期以来，因消除绝对贫困的扶贫工作重点在贫困地区、欠发达地区和农村区域，久而久之，人们形成了“扶贫是贫困地区、欠发达地区和农村区域的特有工作”的理念，甚至认为“发达地区不需要扶贫”。事实上，一个国家或地区工业化、城市化水平越高，经济就越发达，财富就越丰富，人均收入水平就越高，由此带来的区域之间、城乡之间、阶层之间的收入差距也可能越大，收入不平等程度和相对贫困问题可能会越突出，特别是城市，随着产业转型升级和农民进城落户，城市居民群体会出现新的分化，技能不适应的就业者会越来越多，城市居民不同群体收入差距扩大的问题也会越来越突出。

浙江省在新世纪头十年，随着工业化、城市化的快速发展，不断加大对欠发达地区的扶持力度，并于2008年起实施“低收入群众增收行动计划”（在农村实施“低收入农户奔小康工程”，在城镇实施“城镇低收入家庭增收工程”），实行整个省域的统筹城乡扶贫，扶贫工作转入到“区域扶贫”与“人群扶贫”并举的新阶段，扶贫范围也从欠发达地区拓展到发达地区、从农村区域拓展到城市区域。

浙江的实践表明，随着工业化、城市化的不断发展，扶贫对象应从“欠发达区域”向“低收入人群”拓展，扶贫范围应从“欠发达地区”、“农村区域”向“发达地区”、“城市区域”的拓展，这是工业化、城市化深入发展对扶贫工作提出的新的要求，是社会进步的重要标志。可以说，“相对贫困处处有”，扶贫是每个地方都应该做好的一项事关全局和长远的重要工作。因此，我们不能因为经济发达、人均收入高，就认为“发达地区无贫可扶”，削弱甚至放弃扶贫工作，而应确立“越是经济发达地方，越要重视扶贫工作”和“统筹城乡扶贫”的新理念。

四、扶贫标准：应从“由基本生活需求决定、随价格水平变化”转变为“由居民收入水平决定、随收入增长变化”

扶贫标准（即贫困线）是政府为界定扶贫对象而设定的收入水平，它有绝对贫困的扶贫标准和相对贫困的扶贫标准（也称低收入标准）之分，两者的确定依据和方法很不一样。绝对贫困的扶贫标准是家庭或个人维持温饱生活所需的收入水平，实际上就是最低生活保障标准。不同国家、不同地区、不同年份因人的基本生活需求基本相同，就购买力来说，一定时期内绝对贫困的扶贫标准也基本一致。世界银行将绝对贫困的扶贫标准确定为日人均消费1.25美元（2005年不变价），不同国家、不同地区、不同年份的扶贫标准用美元平价购买力（PPP）换算。就一个国家和地区而言，不同年份绝对贫困的扶贫标准随价格水平变化而变化。相对贫困的扶贫标准则是一个国家和地区为界定占总人口一定比例的低收入人口而设定的收入水平，它一般被确定为居民收入中位数的一定比例。OECD将居民家庭人均收入中位数的60%确定为扶贫标准，扶贫对象一般占本国总人口的10%~20%。不同国家、不同地区、不同年份因居民收入水平各不相同，相对贫困的扶贫标准也各不相同。就一个国家和地区而言，不同年份相对贫困的扶贫标准随居民家庭人均收入中位数增长而增长。这就是现阶段我国出台国家扶贫标准后，各省还要制定适合本省实际的地方扶贫标准的原因。

浙江省在实施“低收入群众增收行动计划”时，将2007年全省农民人均收入[③]的30%作为界定低收入农户的扶贫标准，这一标准下全省低收入农户有111万户、271万人，占农村户籍人口的8.2%，而省内发达地区则将扶贫标准确定为2007年农民人均收入4000元。2011年，我国制定新扶贫标准2300元（2010年全国农民人均收入的38.9%）后，浙江省将地方扶贫标准提高到本省农民人均收入的40%（约为农民收入中位数的45%），出台了新一轮地方扶贫标准4600元（2010年全省农民人均收入的40.7%），估算这一标准下全省低收入农户有357万人（占2010年农村户籍人口的10.9%），而省内发达地区则按当地农民人均收入的40%来确定当地扶贫标准，发达地区扶贫标准均在6000元以上。

浙江的实践表明，相对贫困的扶贫标准与一个国家和地区的居民收入水平相关，确定相对贫困的扶贫标准不能再以人的基本生活需求为依据，也不能以最低生活保障标准的“一定倍数”来测算。可以说，绝对贫困的扶贫标准与时空无关，而相对贫困的扶贫标准与时空有关。因此，我们应改变“扶贫标准与基本生活需求相关”这种消除绝对贫困的扶贫理念，不再以年度价格水平变化率来调整扶贫标准，而应确立“扶贫标准与区域居民收入水平相关”的新理念，以居民收入中位数（或居民人均收入）的一定比例来测算扶贫标准，以年度居民收入中位数（或居民人均收入）增长率来调整扶贫标准。

五、扶贫目标：应从“逐步减少扶贫对象数量”转变为“加快增加扶贫对象收入”

绝对贫困问题事关人的生存，消除绝对贫困现象不仅必要、而且急迫。绝对贫困现象是可以消除的，对有劳动能力的家庭和个人，应采取生产扶持、就业扶持等举措，帮助其收入超过扶贫标准；对丧失劳动能力的家庭和个人，则应采取最低生活保障的办法，保障其收入达到扶贫标准。因此，人们把“贫困发生率（贫困人口／总人口）”作为衡量和评估一个国家和地区绝对贫困状况和扶贫工作绩效的核心指标，并把“扶贫标准”当作“扶贫目标”，一旦扶贫对象收入超过了“扶贫标准”就认为其“脱贫”了，不再将其列为扶贫对象。因世界各国绝对贫困的扶贫标准在购买力上基本一致，所以，发达国家与不发达国家的贫困发生率高低悬殊，一些高收入国家绝对贫困现象已全面消除，而那些最不发达国家的贫困发生率仍高达80%。

相对贫困现象很难完全消除，但可以逐步减缓。减缓相对贫困应采取综合举措，帮扶那些处于收入低端的低收入人口增强发展能力、加快增收步伐、提高收入水平，减缓收入两极分化。因此，人们把“收入不平等程度”（如基尼系数、戴尔指数）作为反映和评估一个国家和地区相对贫困状况和扶贫工作绩效的核心指标。在这里，“扶贫标准”不再是“扶贫目标”，仅为界定扶贫对象的依据，而“扶贫目标”往往被设定为“扶贫对象收入增长速度高于社会平均水平”（或根据此要求而确定的一个“高于扶贫标准的收入水平”）。一些发达国家和地区虽然相对贫困扶贫标准的绝对水平有高有低，但扶贫对象的规模大致控制在总人口的10%~20%，且在经济平稳发展的环境下保持基本稳定。在这种情况下，“贫困发生率”这一指标对一个国家和地区衡量和评估相对贫困状况和扶贫工作绩效的解释力和意义大大下降，不应再将其作为核心指标，因为扶贫工作的目的不是为了减少扶贫对象的数量，而是为了帮助占总人口10%~20%的低收入人口加快增收。当然，“贫困发生率”这一指标在以下两种情况下仍有一定的解释力：一是衡量经济波动对收入分配格局和相对贫困状况带来的影响，如国际金融危机和欧债危机发生以来，美国、日本、欧盟等国家在贫困线相对标准不变的情况下，部分中产阶层成员收入下降，相对贫困人口明显增加，贫困发生率显著上升，这表明这些国家在经济衰退中收入不平等程度加重。二是衡量不同经济发展阶段、不同经济发展模式对收入分配格局和相对贫困状况带来的影响，如贫困线相对标准基本相同的不同国家和地区，贫困发生率有显著差别，这表明收入不平等程度既取决于个人参与发展的能力，也取决于一个国家和地区的经济发展阶段、经济发展模式。这说明，扶贫既要从微观上帮助扶贫对象增强自我发展能力、提高收入水平，也要从宏观上推动经济加快发展、转变经济发展方式，或选择有利于社会成员平等参与进程、公平分享成果的经济发展模式。

浙江省在实施“低收入群众增收行动计划”中，以2007年家庭人均收入2500元为扶贫标准来界定2008~2012年的扶贫对象，把“到2012年70%以上的低收入农户家庭人均收入超过4000元”作为核心目标，没有将2500元的扶贫标准当作扶贫目标，没有继续使用“贫困发生率”这一指标，也没有按年度价格变化调整扶贫标准和扶贫对象，即使在这一期间越来越多的低收入农户家庭人均收入超过了2500元，他们仍然是扶贫对象。在衡量年度扶贫工作绩效时，以“家庭人均收入超过4000元的低收入农户比重”替代过去惯用的“扶贫对象减少数量”。在要求发达地区制定新一轮当地扶贫标准时，提出实行“将扶贫标准界定为农民人均收入40%左右”和“将扶贫对象数量控制在农村户籍人口10%以上”的“双控”要求，如果所界定的扶贫对象数量少于当地农村户籍人口的10%，则应提高当地的扶贫标准，即将扶贫标准确定在当地农民人均收入的40%以上。

浙江的实践表明，减缓相对贫困的扶贫，“扶贫目标”不再是“扶贫标准”，而是“减缓收入不平等程度”，应研究能准确反映“收入不平等程度”、易于理解、便于操作的衡量和评估贫困状况和扶贫绩效的指标体系。可以说，绝对贫困关乎人的生存，应尽力消除、尽快消除，而相对贫困关乎社会和谐，应着力减缓、长期为之。因此，我们应改变“扶贫对象数量应逐步减少”的理念，不再以“扶贫对象的数量增减和贫困发生率高低”来衡量和评估贫困状况和扶贫绩效，确立“扶贫对象规模应保持在总人口一定比例”的新理念，以“扶贫对象收入增幅是否高于平均水平”和“收入不平等程度”来衡量和评估贫困状况和扶贫绩效。

六、扶贫举措：应从“给钱物、保生活”转变为“强能力、建条件、优体制、促发展”

随着工业化、城市化、农业现代化的发展，社会结构急剧变化，贫困问题日趋突出。一部分人因传统生产生活方式瓦解和个人参与现代生产生活能力缺失，陷入了绝对贫困状态，成为现代社会的“失败者”。绝对贫困现象逐步消除后，相对贫困现象日益凸显且逐步成为常态化的社会现象：一部分人因在生产资料占有关系中地位不利、个人素质能力低下和市场经济竞争机制作用，难以平等参与“三化”过程、公平分享“三化”成果，陷入了相对贫困状态，成为现代社会的“落伍者”。如果说绝对贫困威胁“失败者”的生存权利，其危害主要是个体性的，那么，相对贫困威胁的不仅是“落伍者”的公平权利，而且是整个社会的“三化”进程和社会秩序，其危害更多的是社会性的；如果说消除绝对贫困主要是给予“失败者”钱物，以保障基本生活，其举措主要是微观性的，那么，减缓相对贫困既要选择良好的“三化”发展道路，营造不同社会群体都能平等参与、公平分享的体制机制，又要帮助能力弱小人群和收入低端人群增强发展能力、加快增收步伐，以缩小收入差距、优化社会结构，其举措则是宏观性与微观性的结合。

浙江省在过去十年中，一方面，不断提高最低生活保障标准，增加最低生活保障对象，确保无劳动能力的绝对贫困人口基本生活无忧；另一方面，不断加大扶贫开发力度，创新扶贫开发方式，围绕增强自我发展能力、改善生产生活条件、优化体制机制环境，采取微观与宏观相结合的综合举措，帮扶相对贫困人口发展生产、扩大就业、参与创业。在实施“低收入农户奔小康工程”中，浙江省开展产业开发帮扶行动、培训就业帮扶行动、金融服务支持行动，帮扶低收入农户在特色农业、来料加工、休闲旅游、社区服务等领域创业就业，形成了“时时处处无闲人”的充分就业格局和“户户人人有收入”的普遍增收格局；开展异地搬迁帮扶行动、基础设施建设行动、社会保障覆盖行动，改善低收入农户的居住条件、生活生产条件和公共服务条件，形成了“搬迁进城求发展”的集聚发展格局和“优化服务促发展”的全面发展格局；开展区域协作促进行动、社会援助关爱行动，引导发达地区和社会力量支持欠发达地区加快发展和低收入农户加快增收，形成了扶贫部门专项扶贫、党政机关行业扶贫、社会各方结对扶贫相结合的“大扶贫”格局。

浙江的实践表明，减缓相对贫困的扶贫，应将缩小阶层收入差距作为主攻方向，将促进人的全面发展作为价值取向，将增强自我发展能力、改善生产生活条件、优化体制机制环境作为工作着力点。可以说，减缓相对贫困，就是要帮扶扶贫对象融入到工业化、城市化、农业现代化之中，平等参与进程，公平分享成果。因此，我们要改变“扶贫就是给予扶贫对象钱物”这种消除绝对贫困的理念，确立“扶贫就是帮扶扶贫对象融入工业化、城市化、农业现代化”的新理念。

（注：此文获2013-2014年度全国扶贫开发调研报告一等奖）