中国审计报6月1日专版刊发徐宇宁文章：在继承中发展 在实践中创新
第一阶段：以“一二三四五”试点起步 2001年，根据中央五部委第一次全国经责审计工作会议精神,浙江审计厅在临海市开展了市长经责审计试点，并在实践中探索形成了市县长审计思路。
（一）总体思路。审计思路概括为“一二三四五”。一条主线即抓住当地财政性资金走向这一主线；二个结合即市县长经责审计与财政决算审计和重点问题专项审计调查相结合；三种权力即围绕市县长经济决策权、经济管理权、经济政策法规执行监督权确定审计重点内容；四项制度即对财政收入征管、财政支出控制、重大建设项目决策和国有资产管理制度等四方面进行检查；五个指标即选择地方财政收入增长、财政重点投入、社会保障资金运行、政府负债和全社会固定资产投资增长等五个经济指标进行重点评价。组织方法为“五统一”，即统一组织领导、统一工作方案、统一审计实施、统一文书格式、统一处理原则，并整合全省审计力量，实行异地交叉审计。
（二）基本经验。一是审计内容重点突出。以市县政府财政决算审计为基础摸清财政家底，掌握市县财力总规模和变化趋势，分析收支结构，突出基本建设、扶贫、救灾资金审计。同时对政府负债、财政转移支付、土地出让及出让金使用、社保资金管理等重要问题开展专题调查。二是审计评价紧扣责任。参考持续发展方面的指标，对财政收入增长结构、增长方式、增收措施和效果及潜在风险进行分析，对财政支出结构、重大项目决策程序和效益、社会保障、政府负债进行分析，重视区分市县基础条件的差异，尽可能客观反映市县长任职期间的经济发展水平、成本和潜力，实事求是地进行评价，初步体现了科学发展观的要求。三是审计业务管理措施比较有力。比如,统一审计进点时，省委组织部、市委组织部、省审计厅和市审计局有关领导一起到会，营造了很好的工作氛围。再如,统一处理原则，每个审计报告均经过浙江审计厅审计业务会议研究。
（三）得失分析。该思路切合当时的实际，审计效果很好。一是摸清实情、反映真情，为省政府决策提供了可靠信息。二是揭露问题、促进规范，推动市县政府依法加强财政管理。三是实事求是、客观评价，为加强干部管理监督提供了依据。四是引领示范、开拓创新，带动了全省各类经责审计工作的发展。审计在促进领导干部树立科学发展观、正确政绩观方面发挥了作用，得到各级党委、政府的重视。但随着形势的发展也暴露出一些不足，主要是以预算内资金审计为主，缺乏对全部财政资金的整体关注，建立在预算内资金基础上的审计评价，难以客观全面反映市县长的权力运行和经济责任履行。
第二阶段：探索全部政府性资金审计模式为进一步落实科学发展观，树立正确政绩观，中组部于2005年选择浙江、内蒙和四川的8个地级市、28个县（市、区）进行综合考评试点，并于2006年出台《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，将上级审计机关的经责审计结果和评价意见作为领导班子和领导干部实绩分析的重要内容。期间，浙江经济社会快速发展，政府管理和干部监督都对市县长经责审计提出新要求。2006年初，浙江审计厅在平湖市开展试点，这次试点的一个重大成果是总结提炼出以全部政府性资金审计为主线的市县长经济责任审计新模式。
（一）模式框架。以全部政府性资金审计为主线、以促进科学发展观和正确政绩观落实为目标、以绩效审计理念为核心、以计算机辅助审计软件为平台。核心是“五审五评”：一是通过审计全部政府性资金支出结构，评价落实科学发展观、构建和谐社会各项政策执行情况。二是通过审计支农、教育、社保、环保与扶持企业等重点支出方向，评价市县长推进政府职能转变、建设公共财政情况。三是通过审计大额资金和政府重点项目支出绩效，评价市县长决策科学性、决策绩效和廉洁自律情况。四是通过审计全部政府性资金重要管理制度建立健全和执行情况，评价市县长依法行政、贯彻上级政策要求和科学管理情况。五是通过审计全部政府性资金的收支结果，评价市县长的政绩以及发展成果和发展成本，重点评价收支平衡性、是否兼顾当前与长远利益、发展的协调性和可持续性。
（二）发展过程。以全部政府性资金审计为主线的市县长经济责任审计模式经历了四年的发展。2006年是创新建模。以全部政府性资金为主线是整个审计思路的主干架，由于揭露了市县政府预算外资金占全部政府性资金的三分之二左右，引发了全省对预算完整性的深入思考。重点审计违规减免土地出让金问题，揭露余杭土地重大违法案件，引起省委、省政府高度重视，由省监察厅对有关责任人进行了问责。通过审计景宁、仙居的环境保护资金管理情况，提出建立以财政转移支付为主要手段的生态补偿机制的建议，得到省领导长篇批示。2007年是深化特色。要求根据12个被审计市县的经济特点、主要矛盾和市县长特点确定审计重点，狠抓特色成果。例如滨江审计组，揭露高新区高新产业比重低、农民公寓无法入住、违规改变土地性质等问题，时任省长吕祖善连续在三个专报上批示，引起震动。普陀、北仑两个审计组共同揭露了临港工业快速发展带来的环境问题，引起省领导重视。再如,青田审计组总结了乡镇零负债管理经验，专报信息得到时任总理温家宝的批示，财政部派出调研组进行专题调研后肯定了青田的做法。2008年是巩固提高。要求在创新中巩固基本模式、目标和方法，当年的经责审计结果较好，反映康庄工程后续管理问题、工业园区环境承载能力弱等情况的10篇专报得到省领导有分量的批示。由于综合报告对全部资金的分析更深入，时任省长吕祖善作了批示。2009年是跟进促进。主要是反映各地应对金融危机的措施效果等，亮点是全部政府性资产审计和书记县长同步审计试点，迈出新的探索步伐，但审计专报信息的数量和领导批示开始减少。
（三）得失分析。该模式的成效显著，经责审计的视角进一步开阔，审计范围与权力运行进一步匹配，定性与定量分析进一步结合，较好回答了发展成本和发展持续性等关键问题。全部政府性资金审计的提出和实践，有力促进了浙江省预算管理的改革，成为浙江审计转型主旋律和鲜明特色，受到省委、省政府和审计署领导的高度评价。但由于没有把政府掌控的全部资产作为审计基础，审计组与市县长对发展风险尤其是债务风险的看法出现分歧。在如何保证审计结果抓住主要矛盾和矛盾主要方面上，审计评价上也存在不足，如土地出让金，有的县市区问题多一些，有的问题少一些，违规金额占全部土地出让金的比重也有高有低，审计评价中审计组看问题多一些，认为土地出让金管理不规范，这种忽视总体的评价容易造成以偏概全的错误判断。尤其是对市县长个人的评价不够，其中的原因主要是对被审计地方的总体把握不够，成绩、问题与被审计者的关系也不够清楚。正是由于对市县经济发展的主要风险把握不准确，对市县长履责情况的认识也就不清晰，审计结果运用也难以深化。存在问题的原因,主要是审计模式还存在不足。一是自下而上的审计思路存在不足，虽强调特色，但对关键问题、重大事件关注不够。二是全部政府性资金的内容也不全面，一些重要资产未涉及。三是没有审计书记，权责不对等、责任难落实。
第三阶段：探索全部政府性资产审计模式十七届四中全会要求完善党政主要领导干部经济责任审计。中央相应提出政绩成本、民生责任等考核重点，要求提高群众参与度，要求关注领导干部在重大任务、重点工作、重大事件中的表现，以及在实绩分析中要看有无吃前任老本、损害子孙利益、占群众便宜等情况。为满足这些干部管理监督的新需求，解决审计中存在的不足，2009年10月，浙江审计厅在新昌县开展书记县长经责同步审计试点，并总结出了同步审计模式，把浙江省市县党政主要领导经责审计又向前推进了一步。
（一）模式框架。以全部政府性资产审计为主线，以科学发展观为审计和审计评价的根本依据，以发挥国家审计“免疫系统”功能、规范书记县长的权力运行为审计监督根本目的，以党委经济决策为抓手，以绩效审计理念为核心。评价体系核心是“新五审五评”：一是通过对资产配置的审计，重点关注决策机制是否健全有效、决策程序是否民主、公开和决策结果是否达到预期目的，对书记县长决策的科学性进行评价。二是通过对基本公共服务均等化的审计，重点关注教育、医疗卫生、社会保障等的建设是否与当地经济社会发展水平相适应，对书记县长的民生发展责任进行评价。三是通过对经济发展要素的审计，重点关注经济发展中面临的财政风险、土地风险和环境风险，对书记县长贯彻科学发展理念，实现当地可持续发展责任进行评价。四是根据“谁决策谁负责”的总原则，对贯彻执行中央和省里政策的事项、对事关当地经济社会长远发展的事项，突出对书记应负责任的评价。对政府职责范围内的事项以及贯彻执行党委决策中的事项，突出对县长应负责任的评价。五是通过对权力运行关键点的审计，重点关注政府投资领域、土地出让、特许经营权出让、市场准入等环节，对书记县长在推进反腐倡廉、构建惩防体系建设方面履职情况和个人廉洁自律等方面的廉政责任进行评价。
（二）模式意义。一是经责审计制度进一步完善，同步审计落实了十七届四中全会的精神，同以往比，由于从审计全部政府性资金到审计政府性资产、从审计政府主要领导到审计党委和政府主要领导的改进，审计的视野更开阔、审计的内容更全面、审计的评价更准确，内容的针对性提升了结果的有用性。二是经责审计能力进一步提升，运用新模式和新五审五评，审计对区域发展的认识更全面，对风险的把握更准确，不仅能制约书记县长的权力，也能推动县域经济的发展，审计的权威性进一步增强。三是实现了审计工作的又一次创新，更深入地思考联席会议运行机制、审计干部队伍建设以及审计准则完善等问题。
（三）得失分析。2010年1月29日，厅长办公会议研究决定，在 2010年的市县党政领导经责审计中推行新模式。当时提出了比较明确的工作要求：一是要求处理好书记县长的审计关系（突出对书记任内重大决策的审计，看发展思路、看工作措施、看实施效果，突出对县长执行决策的审计，看执行的规范性、有效性和建设性）。二是提出了审计重点（以各种规划、计划为龙头，将计划内容与发展思路进行对比并判断相互的关系，对发展思路及政策、全部政府性资金、其他政府性资产、建设项目、国土资源环境和民生改善等进行审计，找准样本，深入调查，并重视责任划分的取证）。三是明确了业务管理要求（自查要求表格化、发展思路具体化、审计内容精细化、人员分工合理化、评价结论人格化）。四是规定了结果报告编写（合理看待成绩和问题，成绩是发展思路实施结果中公认的亮点，应具体和富有特色，问题是发展思路实施过程中的风险与不足，是对众多问题的归纳概括并与被审计者相关）。2010年4月21日，刘家义审计长对浙江的经责同步审计作出批示，给予充分肯定。但由于同步审计工作十分复杂，干部管理监督部门、审计和被审计各个方面，都有一个适应的过程，尤其是审计人员，如何在操作层面实现新模式的意图，大家倍感压力。2010年10月，中办国办出台《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，这个审计模式执行两年后进行了调整。
第四阶段：“一观三化一廉”的量化分等评价模式为贯彻落实《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，省委办、省府办制定出台《浙江省党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计办法》，浙江审计厅根据该办法的规定，配套制定《市县党政主要领导干部经济责任审计操作规程》，提出了以“一观三化一廉”为主要内容、以量化分等评价为基本要求的新模式。
（一）模式框架。该模式仍然以全部政府性资产审计为主线，进一步提出审计内容规范化、审计评价标准化、审计方法数字化。重点之一是将审计内容规范为“一观三化一廉”，“一观”指落实科学发展观，“三化”指权力运行公开化、资源配置市场化、操作行为规范化，“一廉”指廉洁从政；重点之二是确立100个量化指标，实施量化分等评价。
（二）得失分析。针对权力高度集中、掌握稀缺资源、自由裁量权过大等产生腐败的根源，运用评判制、销号制、问责制，以“一观三化一廉”为一级指标设计评价体系，得到省委省政府和审计署领导以及被审计领导干部的高度评价，通过揭露权力失控、决策失误、行为失范问题，促进重大问题集体决策、重要资源市场配置、日常管理按章办事。尤其是100个指标分别设置了评判的标准，并高度重视审计整改，在推动解决市县发展中一些普遍性问题方面，作用很明显，顶层问责和人人有责理念的运用，受到被审计领导干部的欢迎。2011年7月，浙江审计厅在全国审计工作座谈会上就市县经责同步审计作了典型发言。但在实践中也遇到一些困难，由于指标内容比较多导致审计的关注点有些分散，审计成本较高，有的查核重点不够突出，审计结果量化的具体方法中也存在一些不足。第五阶段：探索以权力运行为主线的审计新模式十八届四中全会要求完善审计监督制度，国务院出台加强审计工作的意见，“四个全面”大背景下的经济社会发展新常态，使经责审计工作环境发生重大变化。中央七部委制定实施细则，新增加了较多的审计内容，相应提出了一系列新要求，必须主动适应新常态，积极探索浙江经责审计工作的升级版。
（一）查找不足。对照新要求，在充分肯定成绩的同时，必须看到经责审计工作还处于探索发展之中，并未进入成熟期，还存在许多需要破解的难题。就审计机关而言，当前主要是审计质量和价值体现方面存在不足。审计质量不够高。审计内容的针对性不够，针对单位的审计较多，针对领导干部履职尽责的审计较少，不同程度存在将财政财务收支审计内容直接作为经责审计内容的现象，没有很好地按照领导干部权力运行的轨迹，“由人及事”地确定审计重点。对有些重要经济决策或事项中存在的疑点或问题，审查的深度不够，有时存在“最后一公里”的现象，不能有效地通过“是否干事、干了哪些事、干成哪些事，当地干部群众怎么评价这些事”来“审事评人”，尤其是对经济社会发展应该做哪些事和实际做了哪些事的对比分析不够，履责评价的质量有待提高。在经责审计项目的组织管理上，还没有实现与其他专业审计的有效整合与深度融合，审计业务管理需要加强，尤其是对大数据的利用和管理水平不高，相关的政策研究不深入，审计机关支援一线审计人员现场核查问题的资源严重不足。审计价值不够充分。经责审计报告和结果报告规范有余而个性不足，甚至千人一面，还难以通过审计报告和结果报告，清晰看到审计机关对被审计者履责特点、亮点和主要风险点的职业判断。经责审计工作中，审计人员“查账、算账”的专业优势，还没有很好地转变为“阅人、知人、识人”的监督优势。审计建议的针对性和操作性也存在不足，经责审计成果的深入开发利用不够，对领导干部履责用权中存在的普遍性、苗头性、倾向性问题，以及经济社会发展中的重大风险隐患，研究、揭示、预警和公开都不够，经责审计工作的社会效应还有待提升，权力制约与监督的威慑效果亟待加强。
（二）探索以权力运行为主线的审计新模式。从全部政府性资金到全部政府性资产，浙江省市县党政主要领导干部经责审计模式的特征，是通过描述经济责任载体来说明模式特点，个性很鲜明，美中不足就是与领导干部的履责用权结合不紧密，不能直观地看出与人的关系。对此，“一观三化一廉”的描述有重大改进，与人的结合紧密了，但与十八大“强化权力运行制约监督”的要求比，对模式特征的概括可以更加直接明了。为适应新形势新要求，有必要在继承与创新中构建以权力运行为主线的审计新模式。审计思路必须重视把握被审计地方重大情况。市县党政主要领导的权力覆盖其主政的地方，不能总体把握这个地方就难以找准针对个人的审计内容。可从四个方面把握一个地方：一是把握财政运行健康情况，看收入增长结构、债务风险管控和收支平衡趋势。二是把握民生改善情况，看公共服务均等化、社保资金保障度和党委政府如何解决百姓关注的热点难点问题。三是把握经济持续发展情况，对比发展成果与成本，看资金投入、土地投入和资源禀赋与环境容量。四是把握廉洁从政情况，看廉政制度建设、廉政风险防控和社会舆论的实际反响。总体把握住这些方面，找准问题领域，分析与领导干部的关系，有针对性地找准审计重点，为“审事评人”奠定业务基础。审计实施必须突出查核问题的重点。同步审计是对市县党政主要领导干部的监督，必须重点检查其承担的贯彻中央政策措施责任、经济发展责任、结构调整责任、防范化解风险责任、环境保护责任、民生改善责任、廉政建设责任等，对财政资金分配、重大投资决策和项目审批、重大物资采购和招标投标、公共资金存放、国有资产和股权转让、土地和矿产资源交易等与权力运行密切相关的重点领域和关键环节，实行必审制。跟踪省委、省政府关于浙商回归、“五水共治”、“三改一拆”、“四换三名”等转型升级举措落实情况。对重要问题必须查深查透，依法揭露重大违法违纪案件线索、重大失职渎职行为、重大决策失当和损失浪费、重大管理漏洞以及不作为、慢作为、乱作为问题。
（三）业务管理必须大力倡导审计创新。没有创新就没有浙江经责审计的发展，只有在继承中不断创新，才能打造出适应新常态的经责审计新模式。一要树立创新理念，只要营造鼓励创新的工作环境，只要全体审计人员积极投身创新实践，在同步审计这个平台上，作为的空间很大。二要创新大数据环境下的审计技术方法，尤其是四方面的总体把握，没有大数据审计技术方法的运用很难实现，科学的审计流程控制也无的放矢。三要创新审计报告，花神气写好审计报告、审计结果报告、综合报告和各种信息专报、通报。要围绕领导班子和领导干部考核的需求，使审计报告有数字和事例、有成效和问题、有评价和建议，让人看得懂、用得上，做到功过是非明确，问题准确，定性科学，责任清楚，为纪检监察和组织机关等提供可信、可用、可靠的审计结论。要充分发挥经责审计的专业优势，深入分析和研究领导干部履行经济责任过程中存在的普遍性、倾向性问题，找准新形势下的新情况新问题，提出完善体制、机制和制度的建议。四要改进和完善审计机关与干部管理监督部门的结果沟通工作，使不同形式的监督相互借重，实现权力监督的体系化、常态化、机制化，进一步提升审计价值。
2015年，浙江省审计厅对市县党政主要领导干部经责审计的组织方式作了重要调整，要求有关责任处室要充分认识被审计对象肩负责任重、能力水平高、对审计结果敏感等特点，在思想上高度重视，树立做好项目的信心，尤其要重视审前的调查了解，编制重点突出、应对措施有力的审计实施方案。全体审计人员都要善于换位思考，虚心向被审计领导干部学习，充分听取各方面的意见建议，重视利用以往的审计成果，增强审计的针对性，提高审计实施效率。要高度重视凝聚审计组的集体智慧，议好、写好、改好审计报告，切实提升审计价值。