宁波市国家新型城镇化综合试点进展情况 分享 人民微博 新浪微博 腾讯微博

　　去年底，国家新型城镇化综合试点方案批复后，我委按照国家、省新型城镇化综合试点工作要求和宁波市委市政府统一部署，积极推进新型城镇化各项试点工作并取得良好成效。
　　一、试点工作推进情况
　　1、建立健全试点工作推进机制。主要开展了以下四方面工作：一是制定试点实施方案。年初以来，我们根据国家批复的综合试点工作要点，研究制定了《宁波市国家新型城镇化综合试点实施方案》，明确试点推进的总体目标、主要任务和进度安排。二是编制年度工作要点。3月底，我们结合《实施方案》和各部门工作推进情况，研究起草了《宁波市国家新型城镇化综合试点2015年度工作要点》，安排了六方面27项年度重点推进工作，进一步细化分解试点任务，明确责任部门，强化工作推进。三是加强规划统筹引领。去年以来，我们在研究出台市委《关于深入推进新型城市化提升城乡治理水平的决定》的基础上，结合试点申报工作，启动编制了《宁波市新型城市化规划》，同时，更加注重规划与决定、实施方案的有机衔接，以加强规划对试点工作的宏观指导。6月1日，市政府常务会议审议通过了《规划》、《实施方案》和《工作要点》，目前，均已由市政府发布实施。四是建立领导组织机构。为强化工作推进，今年6月，市里成立了由市长任组长的新型城镇化综合试点工作领导小组，办公室设在市发改委。发改委结合此次机构改革，在发展规划处增挂了城市化处牌子，加强人员配备，以统筹推进综合试点工作。五是开展重点课题研究。8月份，我委启动了《宁波农业转移人口市民化成本分担机制研究—以杭州湾新区为例》及《新型城镇化背景下宁波农村土地制度改革创新思路研究》等课题研究工作，积极探索相关领域重点问题。
　　2、稳步推进农业转移人口市民化。由于宁波是流动人口大市，市里高度重视流动人口服务与管理工作，并结合国家试点工作要求积极推进各项创新举措：一是深化户籍制度改革。成立全市户籍制度改革工作领导小组，由市公安局起草形成《关于宁波户籍制度改革有关工作调研情况的报告》，拟定了《宁波市人民政府关于进一步推进户籍管理制度改革的实施意见》并已上报市政府。同时，将慈溪设为户改试点地区，已起草《慈溪市户籍制度改革工作方案》并上报慈溪市政府。二是推进居住证制度改革试点。根据全省统一部署，去年11月，在北仑开展流动人口居住证制度改革试点，制定了试点实施方案和流动人口积分制管理暂行规定，探索建立以居住证为基础的积分制公共服务供给机制。三是着力提升流动人口公共服务均等化水平。2014年，全市26.4万义务教育段的随迁子女81.3%入读公办学校，市本级财政每年安排1600万专项经费用于外来务工人员子女学校。同时，进一步完善农民工社保转移接续政策，加大农民工就业培训工作力度。三是推进人口基础信息库建设。共导入1005万条实有人口信息（包括421.2万流动人口和583.8万户籍人口），基本实现了与卫计、人社、卫生局等人口信息的实时交换、共享和应用，为基本公共服务的提供和人口管理提供了数据支撑。四是深化完善融合性社会组织建设。通过政策鼓励、示范创建等方式，健全规范融合性社会组织运行机制，全市已建立“和谐促进会”等融合性社会组织近3900个，在外来务工人员居住百人以上的村（社区）实现全覆盖。
　　3、创新城镇化投融资机制。一是推动建立政府和社会资本合作（PPP）机制。今年6月，我委制定出台了《关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见（试行）》，积极鼓励和引导社会资本参与基础设施、公共服务等领域建设运营。牵头编制了《宁波市推广PPP模式改革工作实施方案》，初步建立PPP项目库，先后征集了两批PPP项目107个，总投资2925.1亿元，拟引入社会资本1661.5亿元。目前，我委正在制订具体操作流程，财政、金融、住建等相关配套政策也正在拟定中。二是完善政府债务管理机制。制定实施《宁波市政府性债务管理暂行办法》，建立全口径预算决算制定、审查和监督制度，全市65个市级部门和11个县（市）区均已实现部门预算和“三公经费”预算公开。编制印发《宁波市市级中期财政规划编制工作方案》，建立健全跨年度预算平衡机制。三是加强与开发性金融机构战略合作。国开行积极参与我市棚户区改造，截止今年9月底，已累计发放贷款359.4亿。与国开行合作编制《新型城镇化融资规划》，目前初稿已基本完成。四是推进县（市）区投融资模式创新。如宁海引进中信集团，采用PPP模式开发“中信--宁海西店新城”项目，总投资33亿；鄞州区生活垃圾焚烧发电工程积极引入上海康恒参与投资运作。
　　4、深化城乡一体化发展体制机制。一是深化农村产权制度改革。去年，我市先后出台了关于全面推进村经济合作社股份合作制改革和加快农村土地承包经营权流转的意见，至去年底，农村土地流转率和规模经营率分别达到64.9%和66.3%，居全省领先水平。到9月底，全市已有2600多个村经济合作社完成股改工作，占全市村社总数的95%左右。启动县（市）区产权交易平台建设，象山、余姚、慈溪均建立农村产权交易中心。建设省农村合作经济体制创新改革试验区，慈溪成立全省首个生产、供销、信用“三位一体”的农村经济合作组织联合社。二是加大卫星城中心镇改革力度。开展“一镇一项目”专项改革试点，泗门数字化市政管理体制改革、周巷土地股份合作制改革、集士港产城融合发展机制改革等取得显著成效；编制实施卫星城、中心镇经济社会转型发展三年行动计划，共安排建设项目911项，总投资1151亿元。三是积极推进中小城市和小城镇改革试点。慈溪、象山石浦分别纳入国家中小城市综合改革试点和建制镇试点范畴。慈城、西店等6镇成为省级小城市试点地区，数量居全省首位。江北慈城的“动力小镇”、梅山保税港区的“海洋金融小镇”、奉化莼湖和裘村的“滨海养生小镇”入选首批省级“特色小镇”。
　　5、探索开展“多规融合”规划管理体制改革。一是建立工作推进机制。4月份，政府正式印发《关于推进“多规融合”工作的实施意见》，提出了“六个一”的主要任务（即建立一个空间规划体系、“一张图”、一个信息联动平台、一个协调工作机制、一套技术标准和一套管理规定），并成立了以常务副市长为组长的工作协调推进小组，加大统筹推进力度。二是完善空间规划体系。3月份，宁波市城市总体规划修订正式获国务院批准实施，《宁波市环境功能区划》、《宁波市海洋功能区划（修编）》、《宁波市工业集聚区规划》等规划编制、报批工作目前正在有序推进中。三是推进县（市）、乡镇“多规融合”工作。全面开展县（市）“多规融合”工作，宁海县编制出台“多规融合”工作实施意见，已对接180余个土地预布局项目，有效解决了2000余亩新增建设用地规划冲突问题，初步形成土地利用总体规划、县域总体规划和环境功能区划“三规融合”的工作框架。制定出台《宁波市乡镇“多规融合”编制技术要点》，选择陆埠、龙山、溪口、长街、西周及鄞江等6个乡镇开展 “多规融合”试点，目前，六个试点乡镇均已启动规划编制，长街镇、西周镇已完成了“多规融合”规划纲要编制工作。四是扎实开展各项基础性工作。“多规融合”规划数据标准、城乡规划与土地规划用地分类对接指南等已形成征求意见稿，市区规划“一张图”研究、数据平台设计和研发等工作正加快推进。
　　此外，我市被列入国家新型城镇化标准化试点地区，目前已形成试点工作实施方案，正在征求各部门意见。
　　二、存在问题
　　在新型城镇化试点推进工作中，主要存在以下几个问题和困难：
　　1、农业转移人口市民化成本分担机制亟需强化顶层设计。国家批复的试点方案为合理设定省、市、县三级政府成本分担比例，探索实行省域内跨区域的耕地占补平衡指标统筹机制。由于国内现行财政和土地制度尚未形成“钱随人走”、“地随人转”的机制，这对外来人口众多的宁波来说，财政和土地供给压力非常大。据初步测算，目前我市外来务工人员与本地户籍人口基本公共服务差距主要在社会保障、就业服务两项，每人每年相差7000元左右，如把230万外来常住人口转化成市民，财政每年公共服务支出还要增加160亿。同时，我市省内流动人口仅占总数的9.14%，若不在省外人口输出地建立“地随人转”的机制，就难以有效解决人地矛盾，使整个试点推进存在较大困难。因此，如何明确中央和地方、人口输入地和输出地对农业转移人口市民化的责任，是急需国家强化顶层设计的关键问题。
　　2、PPP模式推广有待进一步探索实践。PPP模式虽能有效纾解政府债务负担，但在如何控制潜在风险、充分调动民间资本积极性等方面，亟待进一步深化研究和探索实践:如PPP模式程序复杂，按照项目识别、准备、采购、执行、移交等环节执行，运作周期长，短期内难以满足政府投资项目的融资需求;社会资本准入条件严格，我市能用于构建PPP项目融资主体的社会资本相对有限，模式构建难度较大;社会资本对投资回报、贷款定价、担保要求等较为敏感，项目交易结构较为复杂。
　　3、农村产权制度改革试点范围有待拓展。近年来，宁波在农村土地承包经营权制度和农村股份合作制改革上已进行了积极有益的探索，但囿于国家土地法等政策法规的制约，宅基地和农村集体建设用地入市制度改革一直未能破冰。我们认为，新型城镇化的核心是要推进以人为本的城镇化，要义是有序推进农业转移人口市民化。而要推进农业转移人口市民化，其前提是要深化农村产权制度改革，实现“三权到人，权跟人走”，使农民“三权”资产化、价值化，这也是新型城镇化试点工作推进的关键所在。但目前在全国33个农村土地制度改革试点地区中，新型城镇化试点地区仅占了16个（宁波也未纳入其中），这不利于下步试点工作的深入推进。
　　4、“多规融合”试点亟待解决技术标准统一、部门统筹协调等问题。由于“多规融合”是一项复杂而创新的工作，没有成熟、既定的工作模式和技术规范可以遵循依据，在试点过程中，我们遇到了技术标准衔接、部门统筹协调、规划编制技术标准统一要求等诸多问题，目前仍在不断的摸索推进中。如：县（市）城市总体规划、土地利用规划和环境功能区划编制上报时间不同步、编制技术标准不统一，给县（市）城规、土规和环境功能区划“三规”深入衔接带来了困难。

　　三、下步工作推进重点

　　下一步，我们将围绕新型城镇化综合试点要求，扎实推进以下几方面重点工作：
　　1、以户籍管理制度改革为契机，建立健全农业转移人口市民化成本分担机制。一是加快制定户籍制度改革相关政策。深入推进慈溪户籍管理制度改革试点，抓紧出台全市进一步推进户籍管理制度改革的实施意见，建立城乡统一的户籍登记管理制度。二是建立完善居住证积分制管理制度。认真总结北仑试点经验，逐步推进实施居住证制度，并以居住证为载体，制定实施积分管理制度，建立健全流动人口公共服务梯度供给制度，努力实现流动人口由条件管理向积分管理转变。同时，建立健全人口信息管理系统，加强流动人口管理服务。三是深化市民化成本分担机制。以杭州湾新区为例，推进《宁波农业转移人口市民化成本分担机制研究》，进一步细化测算市民化总成本，明确政府、企业和个人责任，合理划定各级政府分担比例，探索建立一般和专项相结合的财政转移支付方式。
　　2、以政府和社会资本合作为导向,改革创新城镇化投融资机制。一是大力推广PPP模式。出台城市基础设施特许经营管理办法等相关配套政策，建立健全PPP项目储备库，积极鼓励和引导社会资本以PPP模式参与建设运营。二是完善政府性债务管理制度。建立完善政府性债务管理“1+X”制度体系，修订政府性债务管理暂行办法，根据财政部出台的配套管理制度建立相应的风险预警、规模控制、预算管理、政府债券等配套管理制度。同时，稳步推进市级中期财政规划编制工作。三是创新投融资模式。继续强化与国开行在融资规划编制、棚户区改造、基础设施项目建设等领域的合作；培育发展融资租赁、商业保理等类金融产品。
　　3、以农村产权制度改革为核心，深化完善城乡一体化体制机制。下步，我们将深入推进《新型城镇化背景下宁波农村土地制度改革创新研究》，积极探索城乡一体化发展路径，同时，认真推进以下各项工作：一是完善农村土地承包经营权制度。研究制定土地承包经营权抵押、担保办法和资产处置机制，积极探索农民退出土地承包经营权的权益补偿机制。二是深化农村股份合作制改革。争取年底前基本完成农村股份合作制改革，鼓励有条件的股份合作社探索市场化改革或有序退出机制，促进股权流转。三是深化卫星城中心镇改革。进一步加大简政放权力度，加快特色产业培育、促进城镇功能完善，探索“产城融合”发展机制。四是推进中小城市和小城镇改革试点。加快推进慈溪中小城市综合改革试点、象山石浦建制镇示范试点、省级小城市试点等工作，积极推进“特色小镇”建设。
　　4、以“三规融合”为突破，建立健全规划统筹协调管理机制。一是研究编制技术规范标准。制定出台《宁波市城乡规划与土地规划用地分类对接指南》、《宁波市“多规融合”规划数据标准》、《宁波市“多规融合”规划技术规程》等技术文件，强化基础技术支撑。二是率先推进“三规融合”。探索建立以城市总体规划、土地利用总体规划、环境功能区划为重点的“三规融合”，形成市区“一张图”。三是开展县乡两级“多规融合”工作。加快推进乡镇“多规融合”试点，全面开展县（市）“多规融合”工作，建立相应协调工作机制。四是打造“多规融合”信息联动平台。实现空间规划数据共建共享，为“多规融合”工作提供平台支撑。
　　此外，我们还将积极推进新型城镇化标准化试点工作，围绕上述重点改革领域研究制订相关标准体系，强化标准实施与监督，探索建立可复制可推广的标准化模式。（宁波市发改委）