国土部姚华军详解矿业权统一配号系统升级
为深入贯彻落实党中央国务院深化改革、转变职能有关指示要求，2014年12月26日，国土资源部专题会议就优化再造矿业权配号发证流程，进一步强化配号系统监管服务功能作出部署。国土资源部矿产开发管理司会同规划司、信息中心等单位组织专门力量，对全国矿业权统一配号系统进行了升级改造，拟于4月1日上线运行。
3月30日，国土资源部矿产开发管理司司长姚华军在矿业权统一配号升级视频培训会上要求，各级国土资源主管部门，尤其是矿业权管理部门，要正确认识统一配号制度的重要作用，以及配号系统优化升级改造的紧迫性和重要意义，认真学习掌握本次系统升级改造的内容和要求，确保系统升级改造后配号工作衔接有序、运行高效、服务到位、监管有力。
为什么要统一配号？
2008年、2009年，按照加强矿业权管理信息化建设要求，为全面实现及时掌握全国矿业权设置情况，推进全国矿业权登记数据库建设，国土资源部先后在全国实行了非油气探矿权和采矿权统一配号制度。
“几年来，经过大家共同努力，统一配号制度不断完善，在推进矿业权管理规范化、科学化、促进监管与服务等方面发挥了重要作用。”姚华军介绍，截至目前，全国共实施统一配号近50万项次，12万个矿业权证书取得永久性的全国唯一编号，可随时查验真伪；3000多个发证机关日常审批发证工作，通过配号系统实现了自动监管；6.25万项次审批在统一平台公示公开，主动接受社会监督。
姚华军称，实践证明，矿业权统一配号制度是信息化助推矿业权管理的重要创新，是规范矿业权审批、建设统一的矿业权市场、加强宏观调控、保护矿业权人合法权益的重要抓手，有力地推进了政务公开和社会服务。“统一配号有利于协调和规范各级矿业权审批发证行为，保证重大政策制度的实施。”他对此特别说明，统一配号是在发证前，按照现有的主要制度规定，由计算机对各级发证行为自动进行最后一次“体检”。
一是促进了各级发证机关相互协调和矿业权设置的合理布局。探矿权部省两级发证、采矿权部省市县四级发证，3000多个发证机关、150多种探明资源储量矿种、不同深度矿床，在水平投影有时互相重叠，共伴生矿床多，因此，各级发证相互协调尤为重要。配号系统统一重大管理制度，统一矿业权设置规则，统一数据平面，有效协调了各级发证工作，促进了矿业权管理重大政策的贯彻落实和矿业权的合理布局。比如，国家曾决定暂停新设社会出资煤炭探矿权，任何地方违反这一规定就配不了号，发不出证。
二是有效减少登记工作中的失误。配号系统通过统一的编码规则对坐标范围等重要数据格式、内容和逻辑合理性进行检查，保证重要登记信息的完整、规范和准确。
三是避免了违法违规审批行为的发生。该制度从审批权限、出让方式、产业调控、公示公开及合理布局等五方面设置了检查规则，如是否存在越权审批、该招拍挂的是否招拍挂、是否按规定公示公开等等。这些检查是通过信息化手段，对具体审批行为中法律法规设置的管理“红灯”进行的最后一次“安检”，而非新设审批权，旨在使操作失误、审查疏忽、违规越线等行为在发证前及时发现并得到纠正。有了配号系统，既为各级审批行为多了一道把关体检，也增加了一重爱护提醒，是矿业权监管服务的重要平台和抓手。
统一配号有何意义？
“统一配号有利于建立公开的透明矿业权市场，让权力在阳光下运行。”姚华军表示，以公开促规范、以规范求公正、以公正树公信，既是中央的要求，也是社会的期盼。近年来，国土资源部把建立公开透明的矿业权市场，作为加强矿业权出让转让管理，建立党风廉政建设长效机制的重要举措。
记者了解到，近年来，国土资源部先后下发通知，要求建立健全矿业权有形市场，实行出让转让信息公示公开。所有涉及资源配置和流转的审批发证行为，包括申请在先、招拍挂、协议出让申请、协议出让审批、探矿权转采矿权、矿业权转让6种行为，都要在当地有形市场和国土资源部门户网站向社会公开。
“配号系统作为重要抓手，自动监控审查把关，不公开就配不了号发不了证。”姚华军介绍，“六公开”制度实施以来，国土资源部共公告、公示及公开探矿权项目1.3万项次，采矿权4.96万项次，各级发证机关审批权广泛接受社会监督，国土资源部矿业权市场网被评为2014年中国政府网站信息公开类精品栏目。
“统一配号有利于实现矿业权证的唯一性、合法性，保护了矿业权人合法权益。”姚华军表示，统一配号制度的实施根本性地改变了过去各级矿业权登记发证标准不统一、数据不完整、更新不同步、信息不共享的状况，确立了登记机关矿业权信息的权威性，成为保护矿业权人合法权益的利器。
一是避免由于信息不共享或者共享不及时，不同发证机关重复发证，使矿业权人权利受到侵犯。
二是实现了矿业权网上直接查验。任何发证机关发出的勘查许可证、采矿许可证，都有唯一的证号，在国土资源部门户网站上都能查验真伪。如果矿业权用于抵押，抵押权人也可以在门户网站上查验。目前，门户网站已为社会提供矿业权登记信息查验41.65万次，为矿业权市场交易提供了便利服务。
三是搭建了提醒服务基础平台。下一步，国土资源部将借助这一系统，拟通过部门户网站、部政务大厅公共短信平台、电话通知等多种渠道，为已经在国土资源部备案联系方式的矿业权人办理延续提供到期提醒服务。从今年4月1日开始，由国土资源部发证的矿业权在到期前120天，其项目名称、矿业权人名称、许可证号、有效期和到期剩余时间等信息将在部门户网站上集中滚动公告；到期前80天、40天时，还将分别通过短信、电话的方式通知矿业权人。
“统一配号有利于基础数据的共享，提升了矿业权日常管理水平。”姚华军表示，配号系统的矿业权基础数据库已存储了106.3万条项目记录，其中探矿权26.3万条，采矿权80万条。近年来，这些项目记录，在对外提高为矿业权人服务水平的同时，也为矿产资源日常管理、基础研究和矿业权市场形势的研判提供了重要的基础数据。
一是通过统一配号系统，改变了过去各地分别统计、集中报部、集中汇总的落后统计方式，使部能够即时进行统计分析，适时掌握全国矿业权设置情况，了解全国矿业权市场状况。近年来，部委托信息中心根据统一配号数据库，按季度统计分析全国非油气矿业权出让转让情况，为部领导和有关部门及时研判全国非油气矿业权市场形势和政策影响提供了支撑。
二是统一配号数据库，是部“一张图管矿”综合信息监管平台的基础核心数据库，支撑了部储量、规划、执法、潜力评价及土地复垦等大量工作，成了监督管理的主要平台和抓手。
以往存在的缺陷和问题
“近两年来，受国际矿业形势变化和影响，我国矿业权申请数同比有所下降，但配号成功率则略有提高。”姚华军说，从探矿权来看，2014年申请配号1.67万宗，比2013年的1.95万宗减少了0.28万宗，配号成功率从2013年的98.97%上升为99.04%。从采矿权来看，2014年申请数为4.62万宗，比2013年的5.04万宗减少了0.42万宗，配号成功率从2013年的93.85%上升为94.13%。
“尽管如此，各地在实际工作中所反映的配号过程中的一些具体问题确实存在，有的还难以得到及时解决。”姚华军表示，这些明显缺陷和问题主要表现在以下三方面。
一是数据管理方面。主要是因为登记管理机关误操作、管理疏漏等原因，出现配号系统登记数据缺失或登记信息错误，造成无法及时配号。据统计，在2014年所有未能成功配号的项目中，因数据问题的探矿权为59.6%，采矿权为39.1%，且呈增加趋势。
二是矿业权设置方案和公示公开方面。一些地区没及时编制矿业权设置方案，申请配号时，因为没有矿业权设置方案而无法成功配号。还有一些虽然有矿业权设置方案，但申请项目与矿业权统一配号系统数据库内的矿业权设置方案中的项目不匹配（主要是设置方案的拟合度、矿种等信息不一致），配号也没成功。此外，矿业权出让转让项目未按规定通过全国矿业权出让转让公示公开系统进行公示（公告或公开），或与公示的信息不一致，也是配号不成功的主要原因。据统计，在2014年所有未能成功配号的项目中，设置方案和公示公开原因的比例分别是：探矿权为21.4%和12.2%，采矿权为29.4%和26.5%。这两个比例总体呈下降趋势。
三是其他政策制度方面。主要是有些配号涉及到现行制度中的某些特殊规定，这些情形配号系统无法自动判断。如对一些限制性矿种管理政策中的除外情形，以及资源整合授权等，配号系统无法自动判断此类特殊情形，造成配号不成功。这方面问题占的比例虽然较小，但处理起来往往比较复杂。
“处理上述问题目前采取的方式是，由基层层层行文上报到国土资源部，有的还需要省厅另外向国土资源部补充说明有关情况，这样使得配号周期长、效率低的同时，还会带来三类问题。”姚华军说。一是造成矿业权审批权责不清。对各地配号中特殊情况的处理，国土资源部仅是对省厅来函进行研究，对实际情况无法全部掌握，一旦出现问题，地方和国土资源部职责难以分清，近期审计中已反映出此类问题。二是造成安全或法律隐患。配号工作是登记管理机关完成审查准予登记后的一项程序性工作。实际工作中，由于各种原因无法取得配号，特别是一些采矿权因配号问题形成了无证状态，一旦出现安全事故，责任难以认定，存在安全或法律隐患。三是造成国土资源部实施“变相审批”的错误印象。调研中，很多基层管理部门认为，登记机关审批完成后还要到国土资源部申请配号，有“国土资源部通过配号系统干预基层矿业权审批”的嫌疑。
姚华军说，国土资源部党组高度重视上述这些问题，在2015年全国国土资源工作会议上明确提出“充分发挥矿业权统一配号系统功能，把重点转到加强监管和为地方基层服务上来”的要求。副部长汪民专门召开专题会，研究审定矿业权统一配号系统升级改造问题，要求进一步发挥好配号系统的监管和服务功能。
升级改造的必要性
“这次配号系统升级改造遵循坚持‘改革创新、优化监管功能和提升服务水平’三原则，总体思路是：明晰权责、优化流程、提高效能、强化监管。”姚华军解释称，配号系统是帮助发证机关审查，不是代替发证的审查责任，明晰权责就是实现“谁发证、谁负责”权责一致。在明晰权责的基础上，对现有的配号流程进行优化再造，从而实现提高效能和强化监管的双目标。
之所以要优化配号流程，目的是要对矿业权配号实现“开绿灯、亮黄灯、划红线”式的监管。姚华军特别强调，此次对系统的升级改造，将针对配号中碰到的不同类型的问题，采取不同的处理方式。
一是“开绿灯”，对国土资源部规定单一或明确的，全部实现人机互动，计算机自动判别，符合条件的，系统一路绿灯，自动配号。
二是“亮黄灯”，就是对于现在需要层层行文上报解决的情形，由发证机关利用系统提供的选项或“补充说明”功能，选择或补充依据、理由后，予以配号。包括4类情形：
第一类，对于国土资源部规定的情形比较多、比较复杂的，把国土资源部所有的明确规定都增列为选项，供发证机关配号时选择，符合规定，系统自动配号。比如，采矿权配号进行发证权限检查时，系统会提供两个选项：一是国土资源部授权省级国土资源主管部门负责采矿登记的采矿权（请列出授权依据文件号）；二是依据国土资厅发〔2007〕65号文件规定由省级国土资源主管部门负责登记的整合项目。选择有依据的，系统自动配号；若没有依据，配号不通过。
第二类，对于国土资源部虽有明确规定，但地方可以结合实际制定补充规定的，系统增加了“补充说明”功能，由发证机关来决定是否放行。配号时，若能填写发证依据和理由，配号系统自动配号；不能提供依据和理由的，系统不予配号。如《国土资源部关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》（国土资发〔2012〕80号），就允许“省级国土资源主管部门应当制定具体管理办法”，若是申请以协议方式出让矿业权，审批的依据不属于已列出的5类情形，而是省级部门的具体管理办法，在申请配号时，则可以填写“补充说明”后，通过配号。
第三类，对于市县发证的砂石土采矿权配号，此次升级改造后，只需要市县发证机关对布局是否合理、出让是否合规、生态保护是否到位提出肯定性意见后，系统予以配号。具体来说，布局是否合理，主要依据是否符合相关规划确定的重点开发区并实现矿业权合理布局；出让方式是否规范，主要依据是否按规定履行了招拍挂出让程序，协议出让是否符合相关规定；环境保护措施是否到位，主要依据项目是否有恢复治理方案，并按保证金制度履行相关义务。对于市县发证的配号监管问题，各省厅可以根据需要，对市县所填意见进行复核，复核通过的，系统予以配号；复核不通过的，系统不予配号。
第四类，是矿业权设置方案问题。系统升级改造前，对于探矿权、采矿权的拟合度达到85%的，配号系统自动配号通过，拟合度达不到的，配号通不过。系统升级改造后，探矿权拟合度达到60%、采矿权达到70%，系统自动配号通过；如果某个项目的拟合度达不到要求，而发证机关有合理的理由依据，就可以将需要配号的理由或者依据等，根据配号系统的提示，在系统指定的区域作出补充说明，系统记录后就会自动予以配号。
三是“划红线”，主要是针对定义明确、不存在例外情况的规定，以及重要基础登记数据的检查，若不符合要求，不得以任何理由给予配号。主要包括两类情形：
第一类，重要基础数据问题。为减轻发证机关负担，系统根据管理工作中对矿业权配号数据的使用需求和矿业权管理的实际，对一些配号数据的检查进行了简化合并，探矿权数据检查内容由原来的219项减少为120项，采矿权由原来的315项减少为163项，提高了系统运行效率。需要提醒的是，若录入数据不规范、逻辑存在错误，为保证矿业权基础信息的真实性和权威性，配号系统仍然会坚持不予通过。
第二类，重大制度规定问题。对于与审批权限、出让方式、公示公开、产业政策等方面的重要法律法规和制度规定不符合的配号申请，按照严格依法行政的要求，配号系统坚持不予通过。如《关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》（国土资发〔2005〕200号）等关于权限划分的规定，《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号）中关于出让方式的规定，《国土资源部办公厅关于做好矿业权有形市场出让转让信息公示公开有关工作的通知》（国土资厅发〔2011〕19号）中关于公示公开的规定等。
姚华军称，配号系统升级完善后，在提高配号效率的同时，他们对不依法行政、违规审批行为的问责和追究力度也将进一步加大。一是配号系统自动记录、永久保存各级发证机关配号提交的所有数据、发证依据、责任人等基础信息，发证机关在填写补充情况信息时，一定要实事求是，如实填写。二是建立配号情况通报制度。国土资源部将对各地配号发证情况进行分析，定期通报全国矿业权配号情况，对异常情况及时提醒，对异常情况多的地区在必要时进行实地核实；发现违规发证行为，责令整改纠正。
“这次配号系统升级，是在系统总结近年来配号系统实践经验基础上，按照中央的新要求和国土资源工作新定位，对审批发证监管方式的一次重要改革。”姚华军表示，通过改革，更加明晰了审批发证的责任边界，更加突出了事前检查重点，进一步增强了事后监管功能，必将大大减少影响效率的某些环节和问题。