国土资源行政公益诉讼之困或破局

　　“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”建设法治国土，不仅要建章立制，更需要通过机制创新来保障执行效果。自2017年6月《中华人民共和国行政诉讼法》新增“行政公益诉讼”条款以来，严格执法与公正司法的良性互动就被视为难点之一。近日，最高人民检察院、国土资源部联合发布《关于加强协作推进行政公益诉讼促进法治国土建设的意见》，这是首部最高检与中央行政机关就公益诉讼制度联合下发的文件。此次顶层设计特别强调，要发挥“诉前程序”作用，在监督中体现支持，这将在完善中国特色社会主义司法制度、更好地保护国家和公共利益中有哪些具体体现？

　　“要以行政公益诉讼制度实施为抓手，全面提升法治国土建设水平，全面推动行政公益诉讼工作。”

　　2018年新年伊始，国土资源部在江苏省南京市召开调研座谈会，贯彻落实最高人民检察院和国土资源部共同发布的《关于加强协作推进行政公益诉讼促进法治国土建设的意见》（以下简称“意见”），与会代表达成上述共识。

　　他们一致认为，《意见》是进一步发挥检察机关监督支持国土资源主管部门依法行政，促进法治政府建设，更好保障国家利益和公共利益的重大战略举措。一定要通过建立案件信息共享平台，重大情况通报、联合开展专项行动、联合培训制度，联席会议和日常联络机制，加强检察机关与国土资源主管部门的协作配合。

　　 维护公共利益是出发点

　　毫无疑问，探索建立检察机关提起公益诉讼制度是党中央作出的重大决策。检察机关提起行政公益诉讼弥补了诉讼主体的缺位，可以促进行政机关依法履行职责、保护国家利益和社会公共利益。

　　就国土资源系统而言，通过检察机关的外部监督，能够更好地促进各级国土资源主管部门依法行政，更好地保护国土资源和生态环境，重塑外部执法环境，调整内部工作机制、降低廉政风险，全面促进法治国土建设。

　　在这次会议上，最高人民检察院民事行政检察厅，国土资源部政策法规司、执法局，国家土地督察南京局，国土资源部经研院、法律中心的有关同志热议这一首部最高人民检察院与中央行政机关就公益诉讼制度联合下发的文件。

　　他们表示，检察机关提起行政公益诉讼，要审慎行使权力，严守检察权边界，不自我扩权，不越权解释，确保检察监督在法治轨道上运行。国土资源主管部门要积极作为，按照“谁作为、谁负责”的原则，原行政行为的业务机构为行政公益诉讼承办机构，落实整改或参加诉讼；加强公益诉讼个案剖析和类案研究，研判执法风险点，对问题集中领域进行源头治理。

　　“建立这种合作机制就是一个好的开端……保护公共利益是最高人民检察院和国土资源部建立合作机制的共同目的……公益诉讼有其特殊性，制度上一定要创新……”会上，来自最高人民法院、国家行政学院、河海大学、南京大学、江苏省高级人民法院的专家学者纷纷发言。

　　 诉前程序发挥突出作用

　　上述“意见”中最“醒目”的无疑是提出要充分发挥诉前监察建议功能的说法。

　　意见提出，各级检察机关要把诉前程序和提起诉讼两个阶段、两种方式放到同等重要的位置。

　　最高人民法院相关人士在会上表示，各级检察机关要积极通过诉前程序推动国土资源主管部门主动履职纠错，主动保护公益，形成严格执法和公正司法良性互动，共同促进公益损害问题及时有效解决。检察机关提起行政公益诉讼旨在督促行政机关依法解决侵害公益的突出问题，检察机关和行政机关目标一致，提起行政公益诉讼是督促之诉、协同之诉，要在监督中体现支持，把监督融入支持之中。

　　当然，收到检察建议书后，国土资源主管部门要认真自查，确属履职不到位或存在不作为的，应当积极采取有效措施进行整改，并要在规定时间内书面反馈。

　　“要高度重视诉前整改，特别是检察建议书的落实，国土资源主管部门要尽可能在整改期限内落实整改任务，要以诉前整改为突破，实施源头治理。”国土资源部政策法规司司长魏莉华表示。

　　记者了解到，为了提高检察监督的效力，发挥行政机关履行职责的能动性，有效节约司法资源，行政公益诉讼改革试点过程中设置了诉前程序，在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正行政违法行为或依法履行职责。

　　“要高度重视诉前程序，充分发挥行政机关的职能；要充分认识到检察机关作为法律监督机关在公益诉讼中地位的特殊性。”有专家现场表示，“对于行政公益诉讼案件，通过诉前程序，可以使大量的违法行为得到纠正。”

　　 多省试点成效明显

　　江苏、吉林、安徽、广东省等公益诉讼试点地区在国土资源行政公益诉讼方面进行了不少的探索。

　　参加这次会议的国土资源主管部门有关人员纷纷表示，要以公益诉讼制度实施为契机，把依法行政落实到国土资源管理各个环节。

　　以江苏为例，自2015年7月以来，江苏省国土资源系统以维护公共利益为出发点和落脚点，以机制建设为主抓手，深挖问题根源，积极建章立制，坚持早抓、严抓、紧抓、统抓，国土资源行政公益诉讼总体上进入了良性运转轨道。

　　从总量上看，试点两年来，江苏省检察机关共办理各类行政公益诉讼案件499件，其中诉前程序453件；国土资源行政公益诉讼案件116件，占比23.2%，其中诉前程序案件110件。

　　从整改效果看，全省平均纠正率为89.8%，国土资源行政公益诉讼案件纠正率为95%，因整改不到位导致的诉前程序转化为诉讼程序比为20∶1。

　　江苏省国土资源厅相关负责人表示，行政公益诉讼制度入法后，检察监督成为常态，并与行政机关内部层级监督、法院审判监督一起，成为国土资源管理的重要外部制衡力量。

　　“最高检和国土资源部联合出台的文件是规范全国国土资源行政公益诉讼的顶层设计，非常及时，非常全面，为我们明确了方向，指明了道路。”上述人士称，这或可破解国土资源行政公益诉讼难题，推动法治国土建设再上新台阶。