关注新常态下缺位的生态补偿制度
今年的两会，除了雾霾，“如何尽快建立起科学公正的生态补偿制度”也是关注生态环境的代表委员们所留意的。
建立生态补偿制度是确保生态功能区建设的需要，生态区群众的发展权与非生态区群众的发展权是平等的。国家为追求宏观上经济、社会和生态效益的最大化，规划了不同的功能区，并分别制定了相应的优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的政策。“保证功能区规划落到实处，需要设计相应的生态补偿制度。如果没有生态补偿制度安排，限制开发、禁止开发区域就会选择‘博弈’行为，导致‘限、禁’失效。”针对生态补偿制度的“长期缺位”现状，四川省阿坝州人大常委会主任王福耀建议，国务院相关部委应加强统筹协调，认真梳理和分析多年来生态补偿试点取得的经验及存在的难点，尽快建立完善生态补偿制度。
对生态功能区的最早关注
对生态功能区的最早关注要追溯到2005年。那时，党的十六届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，加快建立生态补偿机制。第十一届全国人大四次会议审议通过的“十二五”规划纲要就建立生态补偿机制作了专门阐述，要求研究设立国家生态补偿专项资金，推行资源型企业可持续发展准备金制度，加快制定实施生态补偿条例。党的十八大报告明确要求建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。全国人大连续三年将建立生态补偿机制作为重点建议。
2005年以来，国务院每年都将生态补偿机制建设列为年度工作要点，并于2010年将研究制定生态补偿条例列入立法计划。近年来，各地区、各部门在大力实施生态保护建设工程的同时，积极探索生态补偿机制建设，在森林、草原、湿地、流域和水资源、矿产资源开发、海洋以及重点生态功能区等领域取得了积极进展和初步成效。如浙江、江西、江苏、湖北、福建针对水生态功能区，在一些主要流域分别开展了流域生态补偿，断面水质超标时由上游给予下游补偿，断面水质指标值优于控制指标时由下游给予上游补偿；四川省在岷江、沱江干流及重要支流跨过的市（州）和扩权试点县（市）开展断面水质考核，试行跨界断面水质超标资金扣缴制度。这些水质保护措施对于实施主体功能区战略、促进欠发达地区和贫困人口共享改革发展成果、加快建设生态文明具有重要意义。
补偿条例“千呼万唤不出来”
党的十八大和十八届三中全会对生态文明建设的重要性和紧迫性也作出了科学论述，把生态文明建设纳入到“五位一体”总体发展战略中进行谋划和部署，明确要求建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。新修订的《环境保护法》第31条明确规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。”应该说，我国生态补偿制度从国家重视的程度讲，目前理应万事俱备，“呼之欲出”。
李克强总理在今年的政府工作报告中明确提出，“森林草原、江河湿地是大自然赐予人类的绿色财富，必须倍加珍惜；要推进重大生态工程建设，拓展重点生态功能区，办好生态文明先行示范区，开展国土江河综合整治试点，扩大流域上下游横向补偿机制试点，保护好三江源；扩大天然林保护范围，有序停止天然林商业性采伐；今年新增退耕还林还草1000万亩，造林9000万亩”。但对于生态补偿制度，报告仍然没有明确的表述。全国人大常委会工作报告中也指出，常委会关注国家财政水利资金投入与使用情况并开展监督，提出科学安排水利资金、加大财政投入、完善涉水管理体制和水生态补偿机制、加强资金项目管理和绩效管理等意见，对于水生态补偿机制具体规范执行的表述也是缺失的。
而在目前，国家关于生态补偿的政策是，在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态保护者给予合理补偿。不可否认，这明确界定了生态保护者与受益者的权利义务，具有重要的推动意义。但是建立生态补偿制度是一项艰巨而复杂的系统工程，涉及各个方面的关系，事关不同主体利益，各地各部门政策规定较为分散和笼统。同时，补偿领域和主客体不够明确，方式比较单一，资金渠道少，省际之间的补偿方式尚在探索之中。相对于经济发展的需求，生态补偿制度滞后明显。
看不见的努力
事实上，早在2013年4月，国家发展和改革委员会主任徐绍史在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上所作的国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告，详细介绍了近几年国家层面以及地方政府的努力。
2006年以来，多部门开始尝试合力推进生态补偿机制建设。由国家发改委牵头，各部门联合开展生态补偿政策法规研究制定工作，最终由国家发改委起草了《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》征求意见稿和《生态补偿条例》草稿，提出了建立生态补偿机制的总体思路和政策措施。
从2003年起，国家设立矿山地质环境专项资金，支持地方开展历史遗留和矿业权人灭失矿山的地质环境治理。2006年，国务院批准同意在山西省开展煤炭工业可持续发展试点；同年，财政部会同国土资源部、原环保总局出台了建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见，要求按矿产品销售收入的一定比例，提取矿山环境治理和生态恢复保证金。2010年，国土资源部出台发展绿色矿业的指导意见。目前，矿山环境治理和生态恢复责任制度已经形成。
同时，中央森林生态效益补偿基金制度、草原生态补偿制度以及重点生态功能区转移支付制度也已经建立。转移支付实施范围现已扩大到466个县（市、区）。同时，中央财政还对国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等禁止开发区给予补助。水资源和水土保持生态补偿机制正在探索建立中。针对推进生态补偿机制建设的相应政策措施，如加大生态补偿资金投入力度、积极开展生态补偿试点、加强监测和监督考核等，也在配合开展。
各地也在主动探索，积极推进重点领域生态补偿实践。在矿产资源开发方面，已有30个省（区、市）建立了矿山环境恢复治理保证金制度。截至2012年年底，已有80%的矿山缴纳了保证金，累计612亿元，占应缴总额的62%。山西省从2006年开始进行生态环境恢复补偿试点，对所有煤炭企业征收煤炭可持续发展基金、矿山环境治理恢复保证金和转产发展资金。截至2012年年底，山西省累计征收煤炭可持续发展基金970亿元、煤炭企业提取矿山环境恢复治理保证金311亿元，提取转产发展资金140亿元。在海洋生态方面，临海省（市、区）坚持环境治理海陆统筹，在围填海、跨海桥梁、航道、海底排污管道等工程建设中开展海洋生态补偿试点。在森林、草原、流域和水资源、湿地以及重点生态功能区方面，各地都采取科学有效措施，加大财政补助力度，给予生态转移支付，逐步扩大补偿范围。
生态补偿制度建设难题待解
当然，不能否认，我国的生态补偿机制建设起步较晚，涉及的利益关系复杂，对规律的认知水平有限，实施工作难度较大。徐绍史在关于生态补偿机制建设情况的报告中也提到了目前面临的诸多待解难题。
难题之首与钱有关——生态补偿力度薄弱。据悉，现有生态补偿主要集中在森林、草原、矿产资源开发等领域，流域、湿地、海洋等生态补偿尚处于起步阶段，耕地及土壤生态补偿尚未纳入工作范畴。同时，补偿标准普遍偏低，资金来源渠道和补偿方式单一，资金支付和管理办法不完善。在国家和地方层面，尚缺乏横向生态补偿的法律依据和政策规范；开发地区、受益地区与生态保护地区，流域上游地区与下游地区之间缺乏有效的协商平台和机制；资源税改革尚未覆盖除煤炭外的主要矿产品种，环境税尚在研究论证中，碳汇交易、排污权交易、水权交易等市场化补偿方式仍处于探索阶段。这些都制约了生态补偿资金筹集，致使多元化补偿方式无法完成。
另外就是基础性政策制度缺位。明确生态补偿主体、对象及其服务价值，必须以界定产权为前提，产权不够明晰制约生态补偿机制的建立。部分省级主体功能区规划尚未发布。生态补偿标准体系、生态服务价值评估核算体系、生态环境监测评估体系建设滞后，缺乏统一、权威的指标体系和测算方法。现有重点生态领域的监测评估力量分散在各个部门，不能满足实际工作的需要。
最重要的是相关政策法规建设滞后。我国目前还没有生态补偿的专门立法，现有涉及生态补偿的法律规定分散在多部法律之中，缺乏系统性和可操作性。尽管近年来有关部门出台了一些生态补偿的政策文件和部门规章，但其权威性和约束性不够。现有的政策法规也存在着有法不依、执法不严的现象。
王福耀分析了生态补偿条例“难产”的原因。他认为，缺乏法律依据是其中最重要的原因。自2010年起，国务院就将研究制定《生态补偿条例》列入立法计划，成立了由国家发改委、财政部、国土资源部、水利部、环保部、林业局等11个部门和单位组成的条例起草小组，开展立法工作。但该条例至今尚未出台，而《生态补偿法》由于立法条件不成熟更是遥遥无期，致使各地区各部门在尝试生态补偿时缺乏法律法规依据，许多事宜只能“悬而未决”。此外，区域制度对生态补偿机制的人为“隔离”以及生态效益很难以货币价值衡量也使补偿标准无法落地。
生态补偿制度缺位如何补救
针对生态补偿条例缺失现状，王福耀给出的建议是，抓紧完成《生态补偿条例》的起草工作，为生态补偿提供法制依据和保障；明确补偿主体，落实受益主体，让好生态不再是“免费的午餐”；补偿标准应按社会、经济、生态分类，细化为一个指标体系，按差异性补偿给当地政府、企业和个人；实行多元、灵活的补偿方式。
徐绍史在上述报告中对生态补偿机制建立的进程给出详细计划。他表示，将切实加大生态补偿投入力度；进一步明确受益者和保护者的权责，中央政府主要负责国家重点生态功能区、重要生态区域、大型废旧矿区和跨省流域的生态补偿，地方各级政府主要负责本辖区内重点生态功能区、重要生态区域、废旧矿区、集中饮用水水源地及流域海域的生态补偿。同时，积极开展多元化补偿方式探索和试点工作。比如，引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区，流域上游与下游通过自愿协商建立横向补偿关系；积极运用碳汇交易、排污权交易、水权交易、生态产品服务标志等补偿方式，探索市场化补偿模式；在东江、九龙江、赤水河、滦河、东江湖等，开展流域和水资源生态补偿试点；加快推进祁连山等7个生态补偿示范区建设，开展海洋生态补偿试点，在西北地区开展沙化土地封禁保护补助试点，在山西、内蒙古、陕西、新疆等省区的生态脆弱区开展矿产资源开发生态补偿试点，在中东部地区典型煤矿塌陷区建立土地复垦示范区，在具备条件的地区开展耕地及土壤生态补偿试点，开展风景名胜区生态补偿试点。
另外，要健全配套制度体系，加快出台生态补偿政策法规，推进生态补偿的制度化和法制化，提升全社会生态补偿意识。要继续实施天然林保护、退耕还林、退牧还草、青海三江源自然保护区等重点生态建设工程，加强荒漠化、石漠化、水土流失综合治理，强化重点流域和区域水污染防治，使生态补偿、生态建设和环境综合治理得到同步推进。