全国两会代表委员谈能源改革发展

        今年的政府工作报告提到，能源生产和消费革命关乎发展与民生。报告指出，要大力发展风电、光伏发电、生物质能，积极发展水电，安全发展核电，开发利用页岩气、煤层气。控制能源消费总量，加强工业、交通、建筑等重点领域节能。扩大资源税从价计征范围。可以说，这为今后一个时期我国能源改革指明了方向。

　　去年6月召开的中央财经领导小组第六次会议表明，推动能源生产和消费革命将成为我国的一项长期战略。要实施这一战略需从当前做起，加快实施重点任务和重大举措。作为发展中大国，我国面临的能源供需压力巨大，同时还面临能源生产和消费对生态环境损害严重、能源技术水平总体落后等挑战。而要破解这些难题，离不开能源技术革命和能源体制革命。关键技术的突破，将带动能源生产和消费方式的巨大变革。在能源监管体制上，则需要通过市场化的改革，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制。

　　毋庸置疑，经过多年的发展，我国的能源行业取得了显著进步，成为世界最大的能源生产国和消费国，形成了煤炭、电力、石油、天然气、新能源、可再生能源全面发展的能源供给体系，技术装备水平明显提高。同时，我国能源体制改革在前些年也有了明显推进。尤其是去年底今年初开始实施的煤炭资源税从价计征等改革，无疑又把能源行业改革推向了一个更深的层次。

　　然而，不容忽视的，我国能源体制还存在与经济社会发展不相适应的矛盾，一些难啃的“硬骨头”依然严重阻碍能源行业的改革。今年两会上，代表委员围绕上述问题纷纷支招。能否找到破题良策，让我们拭目以待。

　　能源，在我国的经济社会发展中，一直扮演着“牵一发而动全身”的重要角色。所以，有关能源改革的一举一动，都牵动着代表委员的神经。

　　行业各异“冷暖”不同

　　我国的改革已进入深水区和攻坚期，能源改革也不例外。针对能源行业改革，政府工作报告指出，要不失时机加快价格改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用。要扩大输配电价改革试点，健全节能环保价格政策。扩大完善资源性产品价格，全面实行居民阶梯价格制度。

　　毋庸置疑，经过多年的发展，我国的能源行业取得了显著进步，成为了世界最大的能源生产国和消费国，形成了煤炭、电力、石油、天然气、新能源、可再生能源全面发展的能源供给体系，技术装备水平明显提高。与此同时，我国能源改革在前些年也有了明显推进，特别是电煤市场的放开，打破了多年来“计划煤”的桎梏，我国原国有重点煤炭企业由此完全市场化。随后原油价格的放开，又进一步推进了能源改革进程。而去年底今年初开始实施的煤炭资源税从价计征等改革，无疑又把煤炭行业改革推向了一个更深的层次。

　　然而，不容忽视的，我国能源体制还存在与经济社会发展还不相适应的诸多矛盾，一些难啃的“硬骨头”还依然严重阻碍着整个能源行业的改革，尤其是价格形成机制不合理。比如电力行业的改革，尽管一再推进，却一直退而不动，结果导致了“市场煤”与“计划电”的严重脱节，引发了煤炭、电力多年的纷争。煤炭市场火爆、煤价攀升之时，已经市场化的煤炭企业要求按市场价格供煤，而高度垄断的电力行业却要求仍按“计划煤”来供应。据了解，山西某国有大型煤炭企业，仅此一项当时就每年损失数十亿元。而一旦煤炭市场疲软、煤价下跌时，电力行业又要求按市场价供应煤。

　　不能不说的是，在当前中国经济进入新常态下，因为电力体制改革滞后，电价没有与市场接轨，煤电联动机制也形同虚设，致使煤价降低而电价“稳如泰山”，增加了煤炭、钢铁等用电大户的负担。

　　全国人大代表、辽宁葫芦岛宏跃集团于洪介绍，目前矿山企业普遍困难，除了税负高外，高昂的电费也是主要原因之一。他建议，国家要尽快推进电力体制改革，切实减轻企业负担。

　　所以，今年的政府工作报告中明确提出：“加快电力、油气等体制改革。”

　　“电力工业要加快结构调整，转变发展方式，首先应将深化电力体制作为加快电力结构调整、转变电力工业发展方式的主要动力。”全国政协委员、电力投资集团公司董事长李宁平表示。

　　事实上，这几年来，有关建立完善能源行业价格机制的呼声也从未断过，但时至今日，电力、天然气和成品油价格仍由政府制定，价格杠杆还不能很好地引导资源配置，调节供需、鼓励竞争、节能减排、提高能效的作用尚未充分发挥。特别是一些能源行业，还存在着高度的垄断现象，社会资本和地方资本根本无法进入。而一些新兴能源，比如风电等，却因为电网的垄断有电输不出、用不成，白白浪费掉。

　　全国政协委员洪慧民建议，要完善资源税改革，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。同时，要适当降低间接税税率，提高直接税税率；继续推进营改增的改革。

　　全国政协委员、河北省工业和信息化厅巡视员王福强在谈到健全节能环保价格政策时说，农工党在全国率先建议实施清洁煤政策，政策实施一年来，天津、河北等省市认真落实燃煤指标，取得很好效果，环境改善明显。他建议各地慎重决策垃圾发电项目，特别是二、三线城市面临问题较多。“用水泥厂的水泥窑处理垃圾，效果很好，值得推广。”

　　在当前国际原油价格持续低迷的情况下，对我国能源价格改革尤其是天然气价格改革绝对是一个利好消息。相关人士分析说，从现在的能源环境上看，是进行能源改革的好时机。目前中国能源供应宽松，对能源的需求也有所减缓。另一方面，国际油价大幅下跌带来能源价格下跌，并且后期还将持续低迷。这些因素，都为能源改革创造了稳定的条件。

　　而国家发改委主任徐绍史在3月5日的记者会上的表态无疑验证了这一说法。徐绍史谈到天然气存量气和增量气价格的改革时表示，“我们抓住了这个时间窗口，因为油价下跌之后，天然气的价格也在下跌，增量气只要降0.44元钱，存量气提高0.04元，那么存量气和增量气的价格就完全并轨了。我们还在酝酿电价改革，这些改革推出之后，发改委准备公布政府定价目录，更好地接受社会监督。”

　　“目前是天然气改革的最佳时机，建议在‘京津冀’、‘长三角’、‘珠三角’地区施行天然气替代燃煤的国家战略，实施天然气全产业链的市场化改革。”全国政协委员刘炳江表示，2014年人均发电装机量突破1千瓦，电力体制改革即将实施。

　　相对电力、天然气而言，煤炭行业的进一步改革似乎有点“力不从心”。当前，因为煤炭市场持续低迷，煤炭价格跌到了历史低位，煤炭企业多数陷入困境、入不敷出，煤炭行业多年积累的历史性问题愈加凸显，这在加大煤炭行业改革难度的同时，客观上也为煤炭行业“清费立税”提供了一个契机。

　　实际上，对当前包括煤炭企业在内的国有企业存在的历史遗留问题，国家也十分重视。政府工作报告明确要求：“多渠道解决企业办社会负担和历史遗留问题，保障职工合法权益。”

　　“煤炭企业几十年乃至百年来为国家作了很大贡献，随着资源枯竭、开采条件恶化，部分矿井进入衰老报废阶段，甚至还继续承担着‘办社会’的负担。”全国政协委员、中国煤炭工业协会副会长梁嘉琨建议，改善宏观调控，综合分析煤炭、电力、冶金等行业产能过剩原因，梳理相关部门的责任清单，指定牵头单位解决实际问题，同时在计划报告和预算报告中加大支持力度。

　　全国人大代表、淮北矿业集团董事长王明胜认为，煤炭的黄金十年已过，现在进入低谷运行、深度调整的新常态。在这个前提下，实施政策性关闭破产，有助于解决老矿、资源枯竭矿的退出问题，有助于煤企转型和提高竞争力。他建议，在扎实推进煤炭行业脱困政策措施落实的同时，尽快研究出台我国中东部国有老煤炭企业的退出机制，重启资源枯竭矿山政策性关闭破产工作，支持资源枯竭、灾害严重、开采难度大、成本高、经济效益差且扭亏无望的国有煤矿有序退出。

　　对铁路建设基金，来自煤炭行业的代表表示了深切关注。全国人大代表、同煤集团董事长张有喜表示，中国铁路总公司成立后，铁路建设基金征收主体已由国务院组成机构变为企业法人，铁路建设基金作为政府性基金，由企业继续征收“名不正言不顺”。

　　全国人大代表、山东省能源集团董事长卜昌森也认为，西部和东北地区煤炭外运量大，运距远，承担的铁路建设基金远超过全国平均水平，难以将资源优势转化为经济优势，既加剧了我国煤炭供需的结构性矛盾，也影响到这些地区的经济发展。此外，铁路建设基金的存在，使得国内煤炭运输费用高昂，煤炭价格与进口煤相比毫无竞争优势。

　　“从2012年开始到现在，煤炭价格一直下行，从580多元一吨掉到现在的300多元一吨，导致山西煤炭业利润‘蒸发’500多亿元。全国人大代表、山西省国资委主任朱晓明说，经济新常态才刚开始，煤炭经济的困难不止两三年，要做好“长周期”的准备，建议国家把（煤炭业）增值税调回到13%。

　　新兴能源备受推崇

　　虽然与传统能源相比，新能源还显得“微不足道”，但新能源在破解“十面霾伏”方面的突出优势还是让其备受重视。

　　政府工作报告指出，能源生产和消费革命，关乎发展与民生。要大力发展风电、光伏发电、生物质能，积极发展水电，安全发展核电，开发利用页岩气、煤层气。控制能源消费总量，加强工业、交通、建筑等重点领域节能。同时，要推动燃煤电厂超低排放改造，促进重点区域煤炭消费零增长。

　　全国政协委员、中国工程院院士副院长谢克昌指出，要把解决能源开发利用造成的生态问题提升到战略高度，从科技、政策、体制等几方面推进可再生能源（含水电、风电、太阳能、生物质能、垃圾资源化利用、地热、海洋能）和核电等非化石能源的稳步发展，显著增加它们在我国一次能源中的比重，占领绿色、低碳发展战略制高点。这是我国能源长远竞争力的核心，也是我国能源安全的长远大计。

　　“中国经济体量如此之大，为建立更清洁的生态环境，加快提高非化石能源的比重很有必要。”全国政协委员王敏贤说，政府工作报告中提到“非化石能源占一次能源消费比重2030年达到20%左右”，我认为太低。清洁能源、可再生能源的利用，对国民经济影响很大，对生态影响也有重大意义。发达国家和地区的核电占总电能消费的比例都很高，如法国超过80%，但我国煤电占90%以上，污染非常严重。从过去60年的发展历史来看，核电的技术成熟，只要控制得当，相比煤电更经济、更安全。

　　全国政协委员刘振亚认为，要确保能源的稳定、安全供应，满足经济社会发展需要，必须逐步转变能源结构。目前我国人均年用电4000度左右，还不到OECD国家人均水平的一半。建议积极实施“两个替代”，即在能源端以水、风、太阳能等清洁能源替代化石能源，在使用端以电替代煤、油、气；继续加大电网投资力度，发展特高压电网；研究建设全球能源互联网，力争纳入国家战略。

　　全国政协委员、中国电力国际有限公司党组书记、董事长李小琳表示，我国人均能源消费刚刚达到世界平均水平，经济还要发展，人民生活水平还要提高，无论能源总量还是人均消费量都还要增长，因此应更多地强调严格控制能源消耗强度，调整和优化能源结构，加强能源消费总量管理。目前我国只有一半煤炭用于发电，电能占终端能源消费比率不到25%，天然气占一次能源消费比重只有6%，因此要加快提高电能和天然气消费的比重。我国海上风电的发展空间很大，建议在“十三五”规划中重点考虑。

　　全国政协委员、通威集团董事局主席刘汉元说，关于新能源的发展方向，如何更好地发展和利用风电、水电、光伏发电，需要引起关注。建议将西部光伏发电能源基地建设纳入“十三五”规划，对内应对能源、环境挑战，对外减少对进口能源的依赖，同时拉动内需，促进西部地区的发展。

　　全国人大代表、明阳新能源投资控股集团董事局主席张传卫也认为，中西部地区占全国版图2/3，人口占1/3，自然资源丰富，未来几年清洁能源发展潜力巨大，我国清洁能源应抓住发展良机向中西部地区转移。

　　然而，在中西部发展新能源将面临着输送能力不足问题。全国政协委员、电力投资集团公司董事长李宁平认为，当前西北地区由于风电、光电输出和就地消纳不足，加之财政补贴不到位，导致风电、光电企业大量弃风、弃光，清洁能源资源没有被充分利用起来。国家应统筹考虑新能源消纳问题，研究制定全国能源跨大区输送配置规划，完善相关配套政策，强化电源、电网的统一调配。

　　全国政协委员、中国电力科学研究院副总工程师蔡国雄也持同样观点。他认为，我国能源电力需求还会有一个较大的增长，解决我国的能源安全、效率和问题，实现国家《大气污染防治行动计划》2017年非化石能源消费比重提高到13%的目标，关键是加快调整能源结构，大力发展可再生能源，减少对化石能源的过度依赖。水电、风电是现今技术最为成熟、经济性最好的可再生能源，加快发展已经形成广泛共识，但由于跨区输电通道建设长期滞后，严重制约风电、水电等可再生能源发展。

　　对核电，许多委员也十分关注。全国政协委员刘巍说，政府工作报告指出要安全发展核电，是比较谨慎的态度。当前我国核电仅占总发电量的1.5%，与10%~15%的国际平均水平还有一定差距。建议国家加大对核电的投入，加大自主创新，提升对自己产品的自信，积极研究论证，勇于发展运用，大力推动核电发展。希望在“十三五”规划中上一批“华龙一号”核电项目。

　　“按照现在的能源发展需求，我国2050年核电发展估计要到4亿千瓦；据已经公布的2020年的我国核电发展规划，核电装机容量达到5800万千瓦，再建为3000万千瓦。”全国政协委员原子能院院长万钢表示，“核电必将是我国未来清洁能源构成中重要一环，现在建成的只有20多座，在建的有20多座，目前若不加快核电审批，实际已经来不及完成规划目标。

　　然而，对页岩气这个新能源的发展，在我国目前还存在一定的技术问题。全国政协委员陈新滋十分冷静地说，计划报告中提到页岩气勘探开发取得重大进展，令人鼓舞。页岩气和页岩油开发需要大量的水，对于水资源十分匮乏的我国来说，要加快研发页岩气废水循环利用技术。