探索农村环境参与式治理模式

  党的十九大报告提出实施乡村振兴战略,将建设“生态宜居”的农村放在重要位置,彰显了国家对于农村生态环境治理的高度重视。由此出发,现阶段迫切需要探寻一种新的农村环境治理模式,实现村民对美好生态环境质量的要求,同时成功化解政府生态环境治理的合法性危机。农村环境参与式治理提供了一种很好的路径选择,它突出强调作为个体的村民的参与。但这并非完全由村民掌控农村环境治理决策,而是能够对政府部门的环境行政决策具有实质性影响力,形成村民参与和政府回应相结合的参与合作治理模式。通过村民的持续性参与,环境民主价值得以彰显,实现环境改善和政治民主的双重目标。

　　 培育村民与政府 良性互动格局

　　农村环境参与式治理,倡导村民直接主动参与农村各类生态环境公共事务,分担公共环境责任与权利,参与政府环境政策决议。从而塑造生态服务型政府,培育村民主体性社会,最终形成政府管理和村民自治良性互动的农村环境善治格局。互相认同、主体赋权、协商民主、社会自治是农村环境参与式治理的实现条件。

　　首先,互相认同是农村环境参与式治理的前提。认同的强度影响了村民自发参与的动力,缺乏认同的参与只能是一种强制性的动员。农村环境参与式治理中,村民互相认同的主要影响因素包括利益相关程度、社区意识、社区资本和公民精神等。此外由于中国的农村环境治理是在党和政府领导下的自治架构,因此村民群众对于党和政府的认同和支持,也是农村环境参与式治理的重要因素。

　　其次,主体赋权是农村环境参与式治理的关键。赋权意指使人们能够清晰地认识到自身所处的社会环境,并且有能力采取行动改变不利于自身发展的现实境况。农村环境参与式治理强调对村民群众进行主体赋权的过程,也是保障农村环境各类利益相关者有能力参与到农村环境治理的过程。对此,可以将农村环境参与式治理中的“赋权”理解为“授能”,“授能”形象地说明了治理主体有能力参与生态环境公共事务治理。

　　再次,协商民主是农村环境参与式治理的核心。区别于传统协商机制,农村环境参与式治理除了强调面对面沟通协商、达成共同意识之外,更重要的是其要求人们采取行动,实现协商民主所达成的目标价值。当前,农村环境参与式治理强调的“协商民主”,其功能主要体现在:通过构建生态环境公共协商平台,激发村民群众的话语表达权;致力于解决关涉村民生态权益的重大环境问题,提高村民参与环境的技能;加快创造村民直接参与环境治理的机会等。

　　最后,社会自治是农村环境参与式治理的目标。自治既是培育现代公民,激发民主参与,实现社会自治的必然要求,也是形成强大的社会力量,从而破除政府垄断地位的重要手段。实际上,农村环境参与式治理追求的理想目标,是生态服务型政府与主体性村民所达成的环境自治状态。两者共同参与农村环境治理过程,分担责任、共享资源、彼此信任以及充分合作,最终形成一种以社会自治为主导的农村环境善治状态。

　　 拓宽思路 完善做法

　　第一,参与的主体不断丰富、参与动机不断强化。农村环境参与式治理主体除了传统意义上的政府组织、村两委、村民、村民代表等共同主体之外,还应包括以村庄企业家为代表的乡土精英、乡村民间组织、普通村民等各类治理主体。并且伴随着社会利益的分化与村民群众参与意识的增强,各类治理主体的参与动机也不断得到强化,共同参与到村庄的环境治理过程中来,有效提升村庄的环境质量。

　　第二,参与的渠道不断拓宽,参与形式渐趋多样。在农村环境参与式治理过程中,村民可以参加村庄环保整治活动,对村庄各种重大环境事件进行听证,并发表自己的意见。同时村民可以监督村庄各种环境项目的开展、实施以及对破坏村庄生态环境的一切行动进行揭发与制止。由此使得各种正式形式与非正式形式的活动,加入到农村环境参与式治理中来。

　　第三,参与的内容不断丰富、参与领域不断扩大。现代社会中,农村公共环境已经不单指自然环境本身,而是被拓展为人为构筑起来的生活条件和人工的生态系统。因此,作为农村环境的农居整治、路面绿化、河道保洁等都属于农村环境的治理范畴。农村环境参与式治理倡导村民群众参与村庄河道整治、垃圾运送、路面整洁、庭院建设等各个方面。

　　第四,参与程度不断深入,参与效能感不断增强。随着农村各项法律制度的渐趋完善和民主化机制的日益健全,农村环境参与式治理过程中村民参与不断深入。这种参与已由过去主要参与村庄民主选举、公共基础服务建设等浅层次参与,拓展到积极参与村庄各项环境公共利益决策、村庄生态发展定位、环境治理战略等深层次需求。并且这些环境治理参与已经不再是一种“宣传口号”,而是具有了实实在在的深层内涵,产生了重要的价值作用,最终提升了村民的参与效能感。

　　 构建农村环境参与式治理路径

　　农村环境参与式治理的实质是政府部门与社会上下互动的过程,核心在于构建农村环境参与式治理路径。为更好地发挥农村环境参与式治理的效用,未来除了需要从国家制度设计和地方治理结构等层面深化完善农村环境参与式治理效能,还需要正确处理好四个关系。

　　第一,如何平衡“公民参与”与“政府主导”之间的张力。农村环境参与式治理通过村民平等参与生态环境公共问题,充分保障村民的知情权、表达权、参与权、选择权和监督权,使村民的主体性地位得以确立。然而,农村环境参与式治理对“平等参与”“多元主体”“权益保障”的过分强调可能不利于明确各治理主体的权责边界,弱化了政府的主导地位,导致治理过程的无权威和无中心状态。

　　第二,如何实现“地方知识”与“专业知识”之间的融合。在当前农村环境参与式治理过程中,我们过度强调村干部、村民代表、乡土人才等拥有“专业知识”的乡村精英参与农村环境公共问题决策,其实质仍属于“专家精英治理”的范畴。但更为重要的是,在这些乡村精英之外,将广大普通村民的参与包括在内。唯有如此,才能实现乡村精英的“专业知识”与普通村民的“地方知识”相结合,最终促进农村生态文明建设的进步。

　　第三,如何增强“外部支持”与“内生力量”之间的互动。许多农村环境参与式治理的实践都是在政府组织的推动下进行的,一旦外部支持撤去,也就预示着农村生态环境治理危机的到来。因此,要想保持农村环境参与式治理长期有效,就需要增强“外部支持”与“内生力量”之间的互动。正如有学者指出:农村环境参与式治理不仅需要更好的政府支持,而且也需要更好的社会内生力量。

　　第四,如何掌握“政府划桨”与“政府掌舵”之间的转换。和其他国家或地区的农村环境参与式治理实践相比,我国农村环境参与式治理更加强调发挥政府的价值作用。这也是农村环境参与式治理存在的最大问题。其实农村环境事务涉及政府、企业、村干部、村民等多元主体的切身利益。由于他们所掌握的治理资源不同,各个治理主体在民主协商过程具有不同的话语权,使协商治理成为相互说服、相互争取、相互博弈的过程。因此,要想实现农村环境参与式治理的绩效,需要政府部门在“划桨”与“掌舵”之间进行清晰的角色定位,注重发挥各个治理主体的价值作用。

　　作者:杭州师范大学政治与社会学院 沈费伟

来源：《中国社会科学报》2019年7月31日