依法行政与优化营商环境刍议

　　近年来，“营商环境”一词已成为政坛、文坛及媒体的高频率用语。毋庸置疑，良好的营商环境对于推动一个地区的经济发展有着至关重要的作用，优化营商环境的核心在于依法行政。然而，当前在一些行政执法部门的实际工作中，仍不同程度存在把依法行政与营商环境割裂开来、对立起来的倾向。在强调依法行政时，排斥营商环境；在强调营商环境时，排斥依法行政；甚至认为在经济发展落后地区，应该先发展后规范。这些都不能适应新时代市场经济的不断发展对依法行政提出的更高诉求。本文就依法行政与优化营商环境谈点粗浅的认识和看法，以求抛砖引玉。

　　 依法行政与优化营商环境的内在联系
　　行政行为属于上层建筑范畴，营商环境是经济基础，随着经济基础的发展变化，作为上层建筑范畴的行政行为就要发生相应的变化，以适应经济基础，更好地服务经济基础，相应的变化就是要求依法行政。

　　 依法行政与优化营商环境是统一的
　　依法行政与优化营商环境是紧密相连、不可分割的，二者之间是统一的，归根到底，目的都是为了促进经济发展。营商环境是生产力，其根基在于一个公平有序的市场经济环境，在塑造市场经济环境时仅仅依靠企业本身，最终的结果是无序、劣质的竞争和垄断的出现，从而造成营商环境的根本性破坏。而依法行政作为政府在监督指导市场经济时的一种手段，是为经济的健康发展服务，良好的营商环境，有利于吸引外来投资者，促进本地区经济发展。如果不依法行政，监管执法不严，不仅是一种失职行为，而且是对市场主体权益的不负责任，进而导致整个营商环境的凋敝。浙江的实践充分证明依法行政与优化营商环境是完全统一的。如温州乐清的低压电器行业，通过依法行政，淘汰了大批假冒伪劣企业的同时也优化了营商环境，让一批守法经营的企业脱颖而出，吸引了外来投资者，造就了今日的“中国低压电器之都”。今年，江山市开展门业产业整治百日攻坚行动，刀刃内向，自我革新，其目的就是优化营商环境。因而，只有坚决打掉其中的“害群之马”，才能迎来整个行业的“凤凰涅槃”。
　　 依法行政是优化营商环境的客观要求
　　一个良好的营商环境，一定是一个规范、有序、统一的营商环境；而一个规范、有序、统一的营商环境，应该是在法律支配下的营商环境。在此环境之下，无论市场主体还是执法主体，都应该在遵循法律的前提下各司其职。应该看到，每一部法律都是一把“双刃剑”，一头指向市场主体，一头指向执法机关，在守法的问题上，双方的义务是平等的。因而，各级行政机关必须依法行政，严格树立“执法部门首先要守法”的观念。优化营商环境，关键是要创造一个规范、公平、公正的市场竞争环境，这有赖于依法行政。政府的行政行为必须受到限制，凡事必须依法依规；如果不依法行政，就不会有经济健康持续发展的稳定局面，就无法形成一个规范、有序、稳定的营商环境。依法行政可以促进执法工作的公平、公正、公开，以公开来保证公平、公正；并将有力地维护市场主体的利益，使之免受执法者因故意或过失而造成的损害。作为执法者，必须严格按照制定的规则吹好“哨”，不能做“黑哨”，否则优化营商环境就是一句空谈。
　　 营商环境的优化是依法行政的必然结果
　　我国许多地区在多年快速发展过程中，基础设施等营商硬环境建设逐步突破“瓶颈”制约，而经济发展的营商软环境建设却逐渐凸现出来，依法行政则是营商软环境建设的重要内容之一。只有依法行政，才能促使市场主体规范生产和经营，才能创造一个公平、公正、公开的营商环境。从市场经济自身的内在要求看，营商环境需要通过依法行政来干预和调控。从执法的结果看，如果真正做到依法行政，确保市场本身在资源配置中的决定性作用，对于优化营商环境肯定会有促进作用。反之，不依法行政，势必破坏营商环境。“枳棘丛中，非栖鸾凤之所”，凡是不依法行政的地方，名优难立、经济冷滞，不正当竞争和地方保护盛行，不仅与依法行政的目的背道而驰，而且影响了该地区的营商环境。

　　 不当或不法行政对优化营商环境的影响

　　 执法人员认识偏差，导致营商环境恶化
　　倘若一味强调依法行政，把行政处罚变成最终目的，忽视执法过程中对企业的引导，随意性地介入企业的经营活动中，致使企业不堪其扰，则会造成行政执法的负面效果。而盲目强调营商环境，把依法行政视为思想不解放、“死脑筋”按部就班的代名词，把政策优惠等同于执法优惠，认为对企业的违法行为视若无睹可以换来企业投资，该管理的不管理，该处罚的不处罚，致使一些违法行为得不到及时有效纠正，导致市场无序，则又会造成营商环境的恶化。
　　 一些部门违法行政，严重破坏营商环境
　　当前，一些部门法治意识淡泊，违法设立“行政许可”和“市场准入”，对个别企业实行“政策倾斜”，破坏公平竞争的营商环境；依法行政能力不足，遇到实际问题，不是通过法律程序解决问题，而是通过行政权力干预解决，影响了企业的创新、创业活力，损害政府的公信力和权威；乱收滥罚，将本应由政府部门承担的费用转嫁给企业，强制服务、变相收费，甚至形成了借执法之名行保护违法之实，以非法利益供养执法队伍。凡此种种，不仅破坏党和政府的形象，也严重破坏营商环境。
　　 部分干部滥用职权，最终损害营商环境
　　有的执法人员对自身定位不准，仍延续着计划经济时代的管控思维，以管理者自居，对企业的实际困难、特殊情况充耳不闻，缺乏变通；有的执法人员缺乏法治意识和法律知识，平时又疏于学习，在执法过程中依然简单沿用传统的整治手段，致使执法违法现象屡有发生；还有执法人员把自己看成是法律的化身，忽视了自己也受法律约束这一事实，滥用职权搞“铁拳执法”，从而造成执法权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化，最终损害营商环境。
　　 法律法规的滞后，严重制约依法行政
　　一是在查处经济违法案件过程中，由于一些行政机关没有一定的强制手段，一般只能以现场查获和明显的记录为依据，对于提供证据的义务人如拒绝提供证据，办案人员就无能为力，导致大量的违法案件得不到彻底查处，削弱了执法力度。二是现行法律法规有关自由裁量方面的规定，具有灵活、弹性的优点，但同时也容易产生失去控制的问题；在执法过程中，避重就轻、曲解立案标准等直接违背行政执法目的的情况时有发生，滥用职权、徇私枉法，出现行政执法依人不依法、依权不依法的局面。三是行政监督立法欠缺，导致行政执法权缺乏严格的限定，对执法行为监督薄弱；目前的监督重点放在查错纠偏即事后监督上，忽视了事前预防性监督及事中过程性监督，行政监督将难以发挥其效能。

　　 正确处理依法行政与优化营商环境关系的有效途径 　　
　　 坚持普遍联系的观点，树立大局意识
　　世界是普遍联系的，唯物辩证法要求我们在观察、分析、处理问题时，要有全局观念、大局意识。政府部门应改变自身的工作方式和思想观念，实现角色和位置的转换，变管理为服务，树立起依法行政就是保护营商环境的新观念。当前，有些地方政府为了促进本地经济发展，对于本地企业的一些生产经营中的不规范行为，往往持宽容态度，其危害是很大的，它不仅破坏了当地公平竞争的市场秩序，损害了其它合法投资者的权益，而且最终影响了当地的营商环境。这其实是一种得小利而吃大亏的慢性自杀行为。我们要善于从错综复杂的矛盾中把握本质，审时度势，用普遍联系的观点审视依法行政。在执法过程中，要做到有法必依，违法必究，宽严适度，按照习近平新时代中国特色社会主义思想的要求，创造良好和谐的营商环境。
　　 坚持具体问题具体分析的观点，注重原则性和灵活性相结合
　　矛盾特殊性原理要求我们，在实际工作中必须坚持具体问题具体分析。“入山问樵，入水问渔”，一切以时间、地点、条件等实际为转移，善于把握工作的时度效。为此，我们应该坚持一切从实际出发，具体情况具体对待。对严重破坏营商环境和市场经济秩序的违法违规行为，要不手软、不护短，一查到底，决不姑息；坚决杜绝“以罚代刑”和违法违规行为通过罚款合法化。而对情节轻微、未造成严重后果的，要以教育为主，不能搞不教而诛，着眼发展，立足规范。同时，对执法过程中出现的新情况、新问题，应积极探索，勇于实践，创造性地开展工作，鼓励企业在合法的范围内大胆创业和创新。对有利于经济发展的事项，只要不违法违规，应尽量办，而且要快办、办好；对有些不能办的事项，也应作出说明并引导别的途径解决，求得理解和支持，实现执法效果和社会效果相统一。
　　 坚持两手抓的观点，做到依法行政与营商环境相得益彰
　　经济发展就好比一条鱼，依法行政与营商环境就是鱼儿赖以生存的水，必须统筹兼顾，不可偏废。因此，我们要找准依法行政与优化营商环境的最佳结合点，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，进一步增强法治意识，端正执法指导思想，坚持两手抓。既要实现立法模式上的创新和突破，加强行政立法的预见性和超前性；又要从深化行政执法体制改革，建立依法行政的根基，为行政执法奠定良好的法理基础。既要理直气壮地通过依法行政，提高行政执法效能，为经济发展提供清新的空气；又要满腔热情地通过强化治理提高效率，积极为优化营商环境提供高水平和高质量的服务，为经济发展提供纯净的水。一句话，既依法行政，又优化营商环境，努力实现对法律负责与对企业负责的统一。同时，在行政执法中，尤其要注意防止为钱办案，为经济利益办案，轻案重办，动辄没收罚款的滥罚乱扣；也要防止重案轻办，办人情案，坚决纠正对法律适用采取畸轻畸重的不公正的执法行为。
　　 坚持正人先正已的观点，用规范的执法行为优化营商环境
　　只有依法行政，才能创造良好发展的营商环境，而依法行政必须建立一支政治坚定、业务精通、执法严格、作风优良、训练有素的高素质执法队伍。因此，正人必须先正已，执法者首先要知法懂法守法，要下大力气，整顿和规范执法者的自身行为。一是加强学习教育，增强法治观念，提高依法行政的自觉性；在提升执法能力的同时，着重树立马克思主义的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、利益观，以思想教育来启迪人；要大力开展警示教育，以先进事例来鼓舞，以反面典型作警戒，警钟长鸣，防微杜渐。二是建立多元化的监督机制，针对行政执法中存在的问题，认真查找制度上、管理上的薄弱环节，有效地实施预警性的事前监督和跟踪性的事中监督，使自律和他律有效结合。三是制定完善考核奖惩制度，赏罚分明，对先进典型，大张旗鼓予以表彰奖励；对破坏营商环境的“害群之马”，坚决予以清除，该撤职的撤职，该法办的法办。
　　总之，营商环境的优劣是一个始终处于动态发展的过程，好比逆水行舟不进则退，一时的松懈即可能丧失来之不易的优势。我们必须高度重视依法行政与优化营商环境的关系，强化依法行政，优化营商环境，促进经济和社会全面发展。（作者系江山市综合行政执法局局长 郑水根）