一带一路境外园区进入高质量发展新阶段

在东道国建设境外园区是具有中国特色的一种国际经贸合作方式。20世纪90年代以来，中国企业在“走出去”过程中，探索性地把国内园区的建设经验推广到东道国，与当地政府和企业合作建设各类开发区、产业园区和科技园区，此后商务部统称“境外经贸合作区”（以下简称“境外园区”）。作为一种新兴的次区域合作模式，境外园区以其灵活性和包容性深受东道国欢迎。一方面，境外园区通过打造中国企业“走出去”的海外集聚平台，推动国内企业“抱团出海”，同时也为东道国经济发展贡献了中国经验和中国智慧。正如联合国贸易和发展会议在《2019年世界投资报告》中指出，与境外伙伴合作建立产业园区，成为国际经济合作的新方式、新趋势。在新冠肺炎疫情和逆全球化浪潮相互交织、全球治理体系面临巨大挑战的背景下，以境外园区为纽带深入推进“一带一路”建设，既能促进中国与沿线国家经济深度融合、互利共赢，也为逆境中的国际投资秩序提供中国方案。

经历三个阶段的发展

自20世纪90年代开始探索建设至今，我国境外园区发展大致经历了三个阶段：起步探索阶段、国家引导推动阶段和高质量发展阶段。

起步探索阶段（1995—2005年）。20世纪90年代，在我国企业赴海外投资过程中，部分企业开始探索建设境外园区。例如，1995年中国电气进出口有限责任公司在越南建设铃中加工出口区，是我国境外园区建设的较早尝试。由于当时我国对外直接投资规模不大，企业建设境外园区主要是为解决自身发展面临的土地、基础设施问题，辐射带动作用并不大。

国家引导推动阶段（2006—2012年）。2006年，商务部正式出台政策措施，鼓励企业到境外建设园区，并统一命名为“境外经贸合作区”。2006年11月，巴基斯坦“海尔—鲁巴经济区”成为商务部认定的首个境外经贸合作区，随后又有近20个国家级境外经贸合作区挂牌运营。在国家的引导和推动下，我国兴起建设境外园区的热潮，2006—2012年，我国在“一带一路”沿线的经贸合作园区数量由6个增长到50多个，7年增长近8倍。

高质量发展阶段（2013年至今）。2013年“一带一路”倡议提出以来，我国境外园区迎来了发展新契机，园区数量、平均规模、辐射影响力等方面均取得显著成效，成为“一带一路”开放融通、合作共赢的亮丽名片。2013—2018年间，我国境外园区数量年均增速高达45.6%。在数量增长的同时，园区的规模和质量也大幅提升，出现了一批品牌化运营、辐射带动能力较强的境外园区。例如，泰中罗永工业园已吸引近百家企业入驻，产值高达90亿美元，员工达3万余人，成为泰国当地经济发展的重要支柱。

坚持“共商共建共享”理念

境外园区建设的实践主要产生于中国、新加坡等少数国家，其本质是一种灵活的次区域经济合作方式。传统的国际经济合作机制是通过双边投资协定（BIT）或多边自由贸易协议（FTA）实现贸易投资便利化，为产品和生产要素跨境流动提供制度保障。但是近年来，逆全球化和保护主义盛行，双边、多边贸易投资体制接连受挫。以美国为首的部分发达国家基于零和博弈思维，在双边、多边谈判中采取强硬立场，通过设置高标准、高门槛，迫使广大发展中国家被动接受符合发达国家利益的“自由化”规则，否则就被排除在外。“一带一路”国家大多还处于工业化初期、中期阶段，在发展中国家发展诉求被漠视的情况下，达成FTA与BIT的难度很大。截至目前，美国、欧盟与“一带一路”沿线国家达成FTA与BIT协议的仅有新加坡、以色列以及中东欧部分发达国家，覆盖率不足10%。投资与贸易协议的缺失使得“一带一路”建设缺乏高质量制度保障，跨国投资受到抑制，进一步加剧了全球经济失衡和治理失调。

基于“共商共建共享”理念的境外园区建设，为走出这一困境提供了中国方案。境外园区是一种特殊的、灵活务实的次区域经济合作方式，更加具有包容性。在形式上，境外园区不同于FTA和BIT，而是借鉴了中国“特区”“开发区”等产业园区发展经验，在东道国打造政府、企业共同参与的经济发展共同体，为入驻企业提供基础设施、政策支持、安全保障等一揽子支持措施。中国对外直接投资80%以上位于发展中国家（地区），短期内还不具备达成FTA或者BIT条款的条件。境外园区这一平台通过政府间协调并提供“园区”这一公共产品，为母国的资本输出提供便利化条件和制度保证，保护中国投资者在相对落后的发展中国家的投资安全与利益，又为东道国经济发展、就业创造了大量机会。由此可见，境外园区建设发挥了政府在国际治理中的积极作用，在一定程度上弥补了国际治理失灵的问题，为资本输出国和东道国的产能合作搭建了便利通道。

呈现高质量发展特征

2019年联合国计划开发署和中国商务部联合发布的《中国“一带一路”境外经贸合作区助力可持续发展报告》认为，由中国推动共建的“一带一路”境外园区不仅促进了东道国经济增长，还助力东道国实现经济、环境和社会可持续性发展。这是联合国首次将中国建设境外园区的经验面向全球发布，表明我国境外园区建设已经具有世界意义。在“一带一路”建设的推动下，我国境外园区发展的理念更加先进、基础更加扎实、平台更加广阔，呈现高质量发展的特征。

一是建设理念升级。我国在推进“一带一路”境外园区建设中，贯彻“共商共建共享”的全球治理理念，更加注重合作共赢，从过去的粗放型园区向可持续发展型园区转变。我国早期建设的境外经贸合作园区，主要以获取当地资源或者利用劳动力开展工业生产。境外园区与当地经济发展的契合度、融入度不高，容易造成园区与当地社会的脱节。在“一带一路”合作理念的指导下，我国先后出台《企业境外投资管理办法》《企业境外经营合规管理指引》等文件，进一步引导、规范境外园区建设，促进境外园区更加注重环境保护、社会责任，实现健康可持续发展。尤其是通过科技合作，促进技术转移和成果转化，更加契合所在国的诉求，同时推动产业链向海外延伸。

二是产业层次升级。“一带一路”境外园区产业领域不断向多元化、高端化方向发展。我国境外园区逐渐从农业开发、加工制造等传统产业领域向贸易物流、创新研发等现代服务业和高科技方向演进。总体上，我国海外园区出现“升级”趋势，以科技合作为主题的海外科技园及创新区域、海外研发中心建设逐渐增多。2012—2018年，我国“一带一路”境外园区中，科技园区、研发园区从无到有，快速发展。中以国际科技合作产业园、中俄丝绸之路高科技产业园、中国—东盟北斗科技城等都是我国与“一带一路”沿线国家共建科技型境外园区的有益尝试。

三是运营模式升级。“一带一路”更加注重多方联动，从企业自发建设向“政府引导、企业决策、市场化运作”转变。我国海外园区的发展从企业自发建设起步，逐渐上升到国家引导和推动，形成了具有中国特色的三种建设运营模式。第一种模式是政府主导的“园区出海”模式。由我国各级政府牵头，推动国内开发区、科技园区等到海外建设跨境联动的园区平台，起点高、推进快，有助于复制国内园区建设的经验、实现国内园区与海外园区的互动发展。第二种模式是龙头企业主导的“产业链出海”模式。龙头企业在“一带一路”沿线国家建设境外园区，在实现自身产能转移的同时，带动产业链“走出去”。该模式具有扎实的产业运营基础，抗风险能力较强。第三种模式是专业园区运营商主导的“筑巢引凤”模式。国内一些专业产业园区运营商也纷纷走出国门，在国外开展海外园区的建设和运营。如清华启迪控股在英国建设启迪剑桥科技园，通过专业化运作，融合中英两国资源，孵化培育大批初创型生物科技企业。由园区运营商主导，能发挥园区运营商的专业化优势，机制灵活、渠道多元，能快速适应东道国环境。

　（本文系浙江省哲学社会科学规划课题“长三角协同推进‘一带一路’海外科技园区建设研究”（19CSJZX10Z）阶段性成果）

（作者：孙平 宁波财经学院国际经济贸易学院）