东阳市以PPP模式成功筹建中国木雕文化博览城项目的做法与启示

　　为加快政府投资项目融资方式的改革，提高投资效率，广泛吸引社会资本进入城市基础设施建设等领域，解决大规模集中建设时期的资金供需矛盾，使财政资金在政府投资项目建设中起到四两拨千斤的作用，东阳市积极探索PPP公私合作投资模式，并在东阳中国木雕文化博览城项目建设中取得成功。

　　一、东阳中国木雕文化博览城PPP合作主要做法：

　　东阳市是中国木雕文化之乡，木雕产业是继横店影视城旅游产业之后的第二个金字招牌，成为东阳经济发展的主要支柱。2011年，东阳市政府决策上马东阳中国木雕文化博览城项目，打造一个以中国木雕博物馆为核心，以专业市场为推动，围绕木雕创作、展示、交流、商贸等活动，集特色建筑、文化、经济、商业、旅游、专业市场、居住、博物馆、会展等产品于一体的大型木雕、木文化产业综合体。项目总用地面积360亩，建筑面积82.6万平方米，计划投资50亿元。为缓解财政压力，确保项目建设资金，该市引入社会投资，采用PPP模式。

　　（一）政府参股，合资建设。为了充分利用有限的政府资金做最多的事，并使项目尽快上马，东阳市引入社会投资，采用PPP模式，与复兴集团领衔的七大浙商团队合作，组建浙江东阳木雕城投资发展有限公司负责建设木雕文化博览城项目。资本金按照浙商建业有限公司55%、东阳市国资委25%、新光控股5%、何时金（横店东磁）3.75%、华服投资（美邦集团）3.75%、星明投资（阿里巴巴）3.75%、杉杉控股3.75%比例出资，其余资金由项目公司负责融资解决，各投资主体按照出资比例承担风险、分享利润。

　　（二）凝聚合力，快速推进。东阳市政府任命市发改局局长担任项目总指挥，每周至少一次前往现场协调工作，跟踪推进项目建设，并采用集中审批和前置介入等措施为项目前期报批开通绿色通道。同时，加强对有关部门、街道征地拆迁、政策处理、三通一平等工作的督促推进。市政府以出资者的身份协助浙江东阳木雕城投资发展有限公司向银行融资，得到各大银行信任和大力支持，根据项目进度安排融资款，在降低融资成本的同时保证项目的进度。参股的七大浙商充分利用在各自行业中的领先地位专业化的管理队伍，不遗余力支持项目推进。

　　（三）公司化管理，市场化运作。项目建成后中国木雕文化博物馆交由东阳市政府专门建立一个全额拨款事业单位负责管理，并由财政承担运行费用，其余部分均由浙江东阳木雕城投资发展有限公司管理运行，创立了投资、建设、运营一体化模式。引入现代企业制度管理，政府参股但不直接管理（除木雕文化博物馆），建立完善的董事会制度来对重大事项进行管理，项目公司实行总经理负责制，对董事会负责，全面管理木雕城二期项目日常运营。通过采用PPP模式，引入现代企业管理理念，实现“让专业的人做专业的事”，提高对越来越市场化的发展环境的适应能力。

　　二、采用PPP模式建设项目的相关优势

　　（一）提高了财政资金效益。在地方财力暂时还没有能力承担的情况下，通过采用PPP模式有效解决了项目资金筹措问题，缓解了财政支出压力，促进项目提前上马，并且能够实现财政资金滚动投入。如东阳中国木雕文化博览城中土地出让环节财政只需按照出资比例承担25%的土地出让金，并且土地出让金和相关税费的收入，已远远超过东阳市国资委取得土地过程中按比例支持的金额，可作为下一步投资的备用资金。

　　（二）提高了项目推进速度。采用PPP模式有效整合公私部门的各自资源，有效推进项目建设。由于政府直接参与，项目包装和前期工作更加顺利，对项目工作的指导服务也更加直接。同时，参股的民间资本投资主体都是某一领域的佼佼者，具体有丰富的社会资源，能够带动一系列社会力量投资到项目建设，特别是在后期招商环节能够发挥其社会脉络优势。从土地挂牌到开工仅用4个月，从开工到保质保量的完成博物馆、展览馆工程，顺利2014世界手工艺节仅用14个月，成功超越“万达速度”（拿地到建成仅用了22个月），创下项目建设速度新纪录。

　　（三）引入了现代化管理理念。让市场在资源配置中起决定性作用已经成为发展的方向，一方面政府要尽量把可以交给市场的交给市场来管理，另一方面通过PPP模式，能够更好的将社会投资方长期在市场中搏击形成的先进理念移植到项目中，提高项目在市场化经济环境中实现良性循环的能力。如浙江东阳木雕城投资发展有限公司组建过程中，直接吸收了浙商建业有限公司等企业的部分优秀管理人才，较短时间内就形成良好的管理机制。

　　三、PPP模式存在的风险和问题

　　（一）决策风险。由于PPP模式是政府与民间投资人的合作模式，在确保项目正常运营，维护投资人合法权益方面政府要给予一定的政策支持和便利。但相关决策监督制度尚不完善，对于政府让利、扶持等行为的合理性、合法性难以界定，容易为利益交换、权力寻租制造机会。有可能由于急于项目开工，通过过高的固定投资回报率，过高的收费标准，过长的特许经营期以吸引民营资本，但最终又因公共机构缺乏承受能力，产生信用风险。

　　（二）资金风险。浙江东阳木雕城投资发展有限公司注册资金为1亿元，其中政府出资2500万元，数目较大，如何保证其保值增值是一大难题。PPP模式重点和难点都在利益分配的问题上，从目前县市级财政部门和国资委的机构设置看，政府部门多为行政管理人员，缺乏专业的经济管理人才，在合同谈判、成本测算和收益分配方面，很难提出合理的方案，更没有相应的风险管控能力，有一定的国有资产隐性流失风险。浙江东阳木雕城投资发展有限公司企业股份占75%，运行管理都以控股企业为主，如果控股企业通过关联交易或其它更隐蔽的方式将资产转移到其它子公司，将造成国有股权减值。并且，政府参股在提高项目公信力信誉度的同时，也实际上给政府套上了一个“兜底”的责任，万一项目出现问题，政府可能会面临远远超过出资额的债务风险，以及影响更直接的社会风险。

　　（三）社会风险。东阳市中国木雕文化博览城项目的主体浙江东阳木雕城投资发展有限公司的大股东浙商建业有限公司持股达到55%，拥有绝对控股权，对公司的重大决策拥有巨大影响力。企业的趋利性决策其在决策过程中重实现利润最大化轻社会效益，可能会通过股东决策权影响公益项目博物馆的运营，使之为个别少数企业服务。虽然东阳市中国木雕文化博览城项目产生社会风险的可能性比较小，但如果以后将PPP模式推广到其它涉及面更广、社会影响更大的基础设施类项目，控股企业过分行使决策权就可能会影响到政府投资项目公共服务效果，使PPP模式成为企业谋取暴利的载体，甚至形成行业寡头或垄断。

　　四、相关对策建议

　　PPP模式在我国属于新生事物，采用PPP模式的多为基础设施类项目，一般规模较大、周期较长、投资风险大、法律关系复杂。建议国家层面抓紧研究制定相关法律法规，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。确立一套统一的流程规范，以及良好的审计、监督体系和方法，对建设项目实施过程中灰色地带加以监控，确保PPP模式能够健康有效地应用实施。建立一套完善的项目评估体系，对PPP项目的公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素进行评估，平衡好项目的财务效益和社会效益，确保实现激励相容。省一级可以成立PPP模式的研究管理部门，负责指导和监督基层推广PPP模式项目合作方式。 (东阳市发改局)